Співробітництво територіальних громад. Історія одного закону

19 червня 2014

Марина СТАВНІЙЧУК

Радник Президента України – 

Керівник Головного управління 

з питань конституційно-правової модернізації 

Адміністрації Президента України

Декілька днів тому, 17 червня, парламент схвалив в цілому Закон України "Про співробітництво територіальних громад". Парламентарі голосували на ентузіазмі: перше читання — 281 голос "за". Однак одразу, з голосу, було запропоновано проголосувати "в цілому" -  274 — "за".  Закон є. Здавалося б варто радіти, що справа зрушила з місця. 

На цей закон справді чекають на місцях, він має дати реальний спеціальний механізм співробітництва територіальних громад. Проте поки не так сталося, як очікувалося. Аналіз тексту законопроекту, свідчить, що він не просто "сирий", а дає підстави для сумнівів у тому, чи працюватимуть його норми належним чином.  

Трохи з історії законопроекту "Про співробітництво територіальних громад". 

Попереднім Урядом 13 листопада 2013 року у Верховній Раді України був зареєстрований проект Закону України "Про співробітництво територіальних громад" (реєстр. № 3617). 27 лютого 2014 року законопроект був відкликаний чинним Кабінетом Міністрів України. Згодом Уряд повторно його вносить (реєстр. № 4756), ніби в доопрацьованому варіанті. 

Але якщо проаналізувати законопроекти реєстр. № 3617 та реєстр.      № 4756, то очевидно, що майже усі положення як дві краплі води — однакові. 

Під час засідання профільного Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, розуміючи, що якість згаданого законопроекту далека від ідеальної, парламентарі, експерти домовилися про те, що вкрай політично важливо невідкладно прийняти його в першому читанні, однак, при цьому, створити робочу групу щодо ґрунтовного доопрацювання законопроектних положень. Отримати пропозиції від народних депутатів України, фахівців та підготувати законопроект до другого читання так, щоб він за тиждень-два дійсно став новим правовим реально працюючим інструментарієм для територіальних громад у сфері міжмуніципального співробітництва. Ми ж маємо виходити з того, що органи місцевого самоврядування повинні бути ефективними в реалізації своїх повноважень. Це складова спроможності територіальних громад.

Разом з тим у сесійній залі парламенту перемогли не здоровий глузд, а амбіційні реляції: перемога тут і одразу. Хтось доводив, що є коаліція депутатських фракцій і працює вона ефективно, хтось поспішав доповісти Главі державі про власні перемоги. А яка користь від цієї перемоги — це вже діло десяте. Вважаю, що положення прийнятого парламентом Закону потребують суттєвого доопрацювання як з точки зору його змісту, так і з точки зору законодавчої техніки.

По-перше, "зі змісту законопроекту не зрозуміло, які саме суспільні відносини пропонується у ньому врегулювати й у якій іпостасі виступатимуть у них від імені відповідних територіальних громад сільські, селищні, міські ради: як органи публічної влади чи як юридичні особи публічного права?" (це з Висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України від 30.05.2014 щодо законопроекту). Якщо вони виступатимуть у відповідних відносинах у якості юридичних осіб публічного права (а такий висновок випливає зі змісту статті 2 Закону), то у зв"язку з цим слід зазначити, що чинне законодавство України вже містить необхідні правові передумови для розвитку співробітництва територіальних громад на договірних засадах. І він використовується на практиці.

А якщо, чинне законодавство України вже містить правові передумови для розвитку співробітництва територіальних громад на договірних засадах, а ми усі визнаємо необхідність розробки спеціального закону, який має дати покращені умови, то потрібно чітко визначитися з метою, завданнями та правовим механізмом міжмуніципального співробітництва саме у цьому законі. Адже написати загальними фразами у законі — це одне, а людям на місцях потрібно мати можливість практично користуватися його механізмом.

По-друге, відповідно до Закону, ініціаторами міжмуніципального співробітництва можуть виступати виключно сільські, селищні, міські голови та депутати відповідних сільських, селищних та міських рад. 

Нагадаю, що згідно статті 140 Конституції України, а також ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" "районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст". А, отже, районні, обласні ради, а також їх депутати, які також представляють відповідні спільні інтереси територіальних громад, не повинні позбавлятися права ініціювати співробітництво територіальних громад у відповідних регіонах. Хотіла б зауважити, що саме депутати цих рад володіють необхідним рівнем узагальнення проблем, до прикладу у порівнянні з сільськими головами, або депутатами сільських рад, які можна і потрібно вирішувати через механізми міжмуніципального співробітництва. Більш того, рівень фахової підготовки депутатів районного, обласного рівня часто набагато вищий, чим сільських та селищних депутатів.

Особливим питанням у сьогоднішніх умовах є надання також інвесторам статусу ініціатора міжмуніципального співробітництва. Адже залучення інвестицій з метою розвитку територій є питанням принциповим і важливим. Інвестор не має просити сільського, селищного, міського голову або депутата про ініціювання співробітництва, а повинен сам мати таке право, надане законом. В іншому випадку, будемо відверті, виникають корупційні ризики.

Законом передбачено можливість делегування одному з суб"єктів співробітництва іншими суб"єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних "ресурсів" (пункт 1 частини першої статті 4, пункт 1 частини другої, частина третя статті 10). Хочу запитати авторів законопроекту, а тепер Закону, що в юридичному сенсі означає поняття "завдання"? Виконання зазначених завдань неможливе без передачі суб"єктами відповідних прав та обов"язків. Таким чином фактично мова йде про делегування суб"єктами не завдань, а окремих повноважень. 

Тим більше, що згідно з частиною сьомою статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування" відповідно до якої органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів лише окремі повноваження та власні бюджетні кошти. Про "завдання", домашні, йдеться у щоденниках учнів у школі, так це до цього закону немає жодного відношення. Це ж все для людей на місцях обернеться перевірками, актами… КРУ і прокуратура уже готові… бюджет потрібно наповнювати.

Беручи до уваги складність проектів співробітництва між територіальними громадами слід зазначити, що окремі з договорів про співробітництво будуть вимагати детального та фахового аналізу їх положень, адже це може бути документація, пов"язана з проектуванням, будівництвом тощо. Зважаючи на це строки підготовки відповідних проектів договорів не повинні бути обмежені, як це зроблено у щойно прийнятому законі, а навпаки, дати людям можливість у реальні терміни готувати відповідні документи.

Окремим питанням є фінансування міжрегіонального співробітництва з Державного бюджету України. Як на мене, законом має бути прямо визначено можливість державного стимулювання за рахунок коштів для державної підтримки регіонального розвитку. У цьому ж законі мова йде лише про звичайні видатки Державного Бюджету України. 

На додаток до цього, у Законі взагалі не врегульовано питання механізму залучення і використання інвестиційних коштів, при міжмуніципальному співробітництві. 

Звертає на себе увагу відсутність законодавчо визначеної можливості судового розгляду спірних питань, що виникають у зв"язку з припиненням співробітництва. Відповідно до цього Закону такі питання врегульовуються безпосередньо органами місцевого самоврядування суб"єктів співробітництва лише шляхом переговорів.

Зазначу і про сумнівність відповідності чинним конституційним нормам вимоги щодо встановлення на законодавчому рівні обов"язку відповідної ради подавати звіти про виконання договорів у сфері співробітництва територіальних громад центральному органу виконавчої влади (ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 17 Закону), а також запровадження Реєстру про співробітництво територіальних громад, порядок формування та функціонування якого затверджується центральним органом виконавчої влади. Покладення на органи місцевого самоврядування обов"язків, пов"язаних з існуванням цього реєстру, не узгоджується з конституційним принципом організаційно-правової самостійності місцевого самоврядування.

Автори закону стверджують, що немає необхідності додаткових витрат з Державного бюджету України у разі схвалення запропонованого Закону. Однак, лише створення того ж Реєстру про співробітництво територіальних громад суперечить цій тезі. Закон таки потребує додаткових витрат з державного бюджету і, відтак, потребував фінансово-економічного обґрунтування згідно з вимогами Регламенту Верховної Ради України. 

Закон має також серйозні вади із точки зору законодавчої техніки. Не визначений його категоріальний апарат, хоча недолуга спроба зроблена у цьому напрямку. Є необхідність доопрацювання Прикінцевих положень Закону зокрема на предмет встановлення строків:

  • прийняття Кабінетом Міністрів України порядку державного стимулювання міжрегіонального співробітництва (частина третя статті 15);
  • затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань розвитку місцевого самоврядування, примірної форми договору про співробітництво (абзац третій частини першої статті 9);
  • утворення центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань розвитку місцевого самоврядування, реєстру про співробітництво територіальних громад (абзац третій частини третьої статті 9).

Це не повний перелік проблемних точок нового Закону. Він є "сирим" і декларативним. Закон не дає чітких та реальних механізмів співпраці територіальних громад. Сьогодні ця сирість стала Законом, замість того, щоб у спокійній обстановці, у стислі строки, однак, його доопрацювати, якщо вже такої можливості не було використано на стадії підготовки і внесення до парламенту. Дати людям, нарешті, реальні дієві законодавчі механізми.

Наостанок, попередній проект Закону України "Про співробітництво територіальних громад", в редакції попереднього уряду вже мав Висновки Центру експертизи реформ місцевого самоврядування Ради Європи              (м. Страсбург, 7 квітня 2014 року CELGR/LEX 2/2014) та Коментарі Швейцарсько-українського проекту "Підтримка децентралізації в Україні". Проте, Урядом, а тепер і парламентарями, уже у прийнятому Законі не враховано зауважень, які містяться у цьому Висновку, які, до речі, значною мірою співпадають з нашими зауваженнями. 

Прийнятий у такому вигляді Закон України "Про співробітництво територіальних громад", який не наповнений самостійним юридичним змістом, навряд чи сприятиме досягненню цілей, задекларованих при його прийнятті. Ми маємо безліч випадків, коли законодавство дає можливості, але через відсутність прописаних механізмів, не якісне нормативне забезпечення скористатися цими можливостями просто неможливо. 

Згідно з конституційно встановленим порядком цей Закон має бути направлений Верховною Радою України на підпис Президенту України. 

Сумнівна якість поспіхом прийнятого Закону ставить Главу держави у вкрай незручне становище. Президент України вже визначив реформу місцевого самоврядування однією із пріоритетних. Сфера міжмуніципального співробітництва є однією із складових реформи місцевого самоврядування. Це саме та складова, яка за умови належного законодавчого забезпечення дасть можливість не лише розвиватися територіальним громадам, а і забезпечить сталі добросусідські відносини, засновані на їх спільних інтересах. Забезпечення належного законодавчого інструментарію у цій сфері є не просто добра воля держави, а її обов"язок перед членами територіальних громад та органами місцевого самоврядування. 

Для відгуків та пропозицій: 

cauinua@gmail.com 

ставки кс го для бомжей