Модернизация Конституции Украины накануне Вильнюсского саммита: реалии и перспективы

21 жовтня 2013

Сергей БУРЛАЧЕНКО  (еженедельник "2000", №41 (672), 11–17 октября)

 

Интервью с членом Конституционной Ассамблеи, профессором Валентином КОВАЛЕНКО

Наша страна сейчас — в преддверии конституционной реформы. Три с лишним месяца назад, 21 июня, Конституционная Ассамблея (КА) на IV пленарном заседании рассмотрела проект Концепции внесения изменений в Конституцию Украины 1996 г. и постановила принять его за основу.

В ближайшее время этот документ, доработанный координационным бюро КА и другими ее членами, а также отечественными и зарубежными экспертами, будет рассмотрен на очередном пленарном заседании КА. И накануне этого заседания мы обратились к одному из членов Ассамблеи — доктору юридических наук, профессору, члену-корреспонденту Национальной академии правовых наук Валентину Коваленко — за комментариями относительно предстоящих преобразований, их основных направлений.

Эта тема сегодня особенно актуальна, в том числе и потому, что конституционная реформа — важнейшая составляющая масштабных правовых реформ, проводимых высшим руководством государства накануне Вильнюсского саммита.

— Валентин Васильевич, насколько идея реформирования Конституции привлекает внимание общества? Популярна ли она? И как соотносится с историей развития нашего Основного Закона?

— Обществу не безразлична судьба Конституции, по которой предстоит жить завтра или послезавтра, тем более что по результатам ее реализации Украину будут воспринимать в мире. Уровень ожидания реформ, в том числе и конституционной, остается в народе высоким. Люди ждут перемен к лучшему и стремятся принять в них участие.

Не прекращаются дискуссии политиков и государственных деятелей, ученых и экспертов, представителей политических партий и общественных организаций о том, каким должен быть обновленный Основной Закон. Они заметно активизировались с проведением перед 17-й годовщиной Конституции IV пленарного заседания КА. Обсуждение на нем проекта Концепции внесения изменений в Конституцию (далее — Концепция) подвело итоги работы Ассамблеи за год. Тогда КА приняла решение дать своим членам время до 15 сентября, чтобы они могли дополнительно согласовать, обдумать и уточнить свои позиции по проекту.

Я благодарен за возможность ответить на вопросы вашего еженедельника и представить читателю собственное экспертное мнение по поводу результатов работы, путей и приоритетов модернизации Конституции.

Что касается исторической преемственности, то, анализируя историю страны за 1991—2013 гг., приходишь к выводу: весь генезис Конституции независимой Украины можно охарактеризовать как перманентную конституционную реформу. Отметим такие его вехи, как принятие Конституции (1996 г.), внесение в нее изменений (2004-й, 2011 гг.), возврат к прежней редакции (2010 г.). Не забудем и о многочисленных попытках (удачных и не очень) инициировать изменение Конституции на всеукраинском референдуме (1996, 2000, 2013 гг. и др.) и в стенах парламента (1994, 1995, 2003, 2004, 2011, 2013-й...). И о поиске легитимных организационных форм работы над усовершенствованием Основного Закона через создание соответствующих органов при парламенте и главе государства — от Конституционной комиссии до КА (1992, 1993, 1999, 2007, 2012 гг.).

Сегодня динамика преобразований Основного Закона во многом обусловлена евроинтеграционными устремлениями Украины. Накануне Вильнюсского саммита очевидны усилия президента и КА выйти на европейскую модель модернизации Конституции, наполнить последнюю важными новациями, под которыми принято понимать европейские стандарты прав и свобод человека, демократии, "сервисного государства" и административных услуг, местного самоуправления.

Однако подверженность нашей Конституции реформам (что не выглядит чем-то необычным на фоне так называемых молодых демократий) свидетельствует о следующем:

— Во-первых, страна в целом преодолела дуализм "юридической" и "фактической" Конституции, свойственный постсоциалистическим государствам, а Основной Закон стал действительно таковым и для личности, и для гражданского общества, и для государства.

— Во-вторых, легитимность реформы Конституции (в неменьшей степени, чем ее принятия) выступает определяющим фактором восприятия модернизированного Основного Закона как внутри страны, так и в международном сообществе. Прежде всего со стороны соседей Украины — России, Беларуси, — а также стран ЕС по отдельности и Евросоюза в целом, США, Китая. С этим связано и отношение к украинским политическим и экономическим элитам, к реализуемым ими геополитическим стратегиям и программам.

Уверен, что в конце октября Ассамблеей может быть сформулирована и утверждена окончательная редакция Концепции. Затем обсуждение сущности и содержания обновленной Конституции переместится из концептуальной плоскости в правотворческую. Оставшись при этом, не сомневаюсь, таким же прозрачным и открытым, как дебаты по Концепции.

 

 

 

Ассамблея, представляющая науку

— Что послужило толчком к принятию курса на модернизацию Конституции и к созданию КА? Как протекало становление КА?

— Причины, вызвавшие потребность в нынешней реформе, возникли не сегодня и не вчера; многие из них зародились еще до обретения Украиной независимости.

Остановлюсь на предпосылках создания КА. В июле 2010-го 252 парламентария обратились в Конституционный Суд (КС) с просьбой признать неконституционность закона "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 8 декабря 2004 г. Поводом стало нарушение процедуры его принятия, предусмотренной ст. 159 раздела XIII Конституции и Регламентом ВР.

Законопроект "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 19.09.2003 № 4180 был рассмотрен и одобрен парламентом 8 декабря 2004 г. как закон № 2222 без обязательного в таких случаях вывода КС о соответствии этого акта требованиям ст. 157 и 158 Основного Закона.

Рассмотрев это обращение, КС 30 сентября 2010 г. вынес решение № 20-рп, признав в пункте 1 резолютивной части неконституционность закона "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 8 декабря 2004 г. А пунктами 2 и 3 обязал органы государственной власти немедленно привести нормативно-правовые акты в соответствие с Конституцией 1996 г. в редакции, которая существовала до принятия в

2004-м упомянутого закона. Тем самым КС фактически реализовал функцию не только конституционной юстиции, но и конституционного правотворчества.

Решение КС стало предметом действенного анализа со стороны Европейской комиссии "За демократию через право", или Венецианской комиссии (ВК). Ее делегация 29—30 ноября 2010 г. встретилась с представителями органов госвласти Украины (в частности, КС, Администрации Президента, а также с главами МИДа и Минюста) и парламентской оппозиции. На основе этих встреч, анализа и обобщения ранее принятых ВК решений по конституционной реформе в нашей стране было составлено и принято 17—18 декабря заключение ВК "О конституционной ситуации в Украине" (CDL-AD (2010)044).

В нем ВК особое внимание уделила необходимости модернизировать механизм госвласти в стране в контексте решения КС № 20-рп/2010 и призвала Украину к проведению "истинной и всеобъемлющей конституционной реформы".

Этот призыв не остался без внимания. Виктор Янукович 21 февраля 2011 г. издал указ № 224/2011 "О поддержке инициативы по созданию Конституционной Ассамблеи", выдвинутой Леонидом Кравчуком в бытность его президентом. И вскоре научно-экспертная группа по подготовке КА совместно с группой экспертов из Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН разработали Концепцию организации и деятельности КА.

В соответствии с этим документом Ассамблее предстояло стать "консультативно-совещательным органом при главе государства", но (в отличие от иных именуемых так структур) репрезентативным, представляющим в своем составе прежде всего академическую и университетскую конституционно-правовую науку, авторитетных государственных деятелей прошлого, а также юристов-практиков в сфере государственного строительства и местного самоуправления. К сожалению, на приглашение к участию в работе КА, адресованное парламентским партиям, оппозиционные фракции не откликнулись.

Венецианская комиссия на 86-м пленарном заседании 25—26 марта 2011 г. рассмотрела, в целом поддержала и одобрила Концепцию создания и функционирования КА Украины (CDL-AD(2011)002). В заключении о КА вновь подчеркивалось ранее изложенное в документе "О конституционной ситуации в Украине" (CDL-AD(2010)044) положение: изменение политической системы страны, обоснованное решением КС, не имеет такой легитимности, какая может быть достигнута в результате обычной конституционной процедуры внесения изменений в Основной Закон с их предварительным всесторонним общественным обсуждением.

Президент Украины 25 января 2012 г. указом № 31/2012 утвердил соответствующую Концепцию, дав старт формированию персонального состава КА и началу ее деятельности.

По завершении работы над проектом Положения о КА и рассмотрения кандидатур ее членов президент издал указ от 17 мая "О Конституционной Ассамблее", где определил магистральные задания и персональный состав КА (предусматривалась предельная численность в 100 человек), а также утвердил Положение о деятельности КА.

В указе КА определялась как специальный вспомогательный орган при главе государства, созданный для подготовки законопроекта (законопроектов) о внесении изменений в Основной Закон с учетом достижений отечественной и зарубежной конституционно-правовой мысли, а также на основе анализа опыта реализации Конституции.

На учредительном заседании КА 20 июня 2012 г. были избраны ее председатель (Л. М. Кравчук), зампредседателя (академик НАН Ю. С. Шемшученко) и секретарь (советник президента М. И. Ставнийчук), утверждены перечень комиссий и их персональный состав, определены кандидатуры членов Координационного бюро КА и принят за основу проект регламента КА. В частности, были созданы комиссии по вопросам:

— конституционного строя и порядка принятия и введения в действие изменений к Конституции;

— прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

— осуществления народовластия;

— организации госвласти;

— правосудия;

— правоохранительной деятельности;

— административно-территориального устройства и местного самоуправления.

На протяжении года КА и ее органы, разрабатывая концептуальные положения о модернизации Основного Закона по вышеназванным семи направлениям, обобщали их и докладывали на Координационном бюро и пленарных заседаниях КА. К дискуссиям по соответствующим проблемам привлекали украинских и зарубежных ученых и экспертов, общественность. Сегодня Ассамблея и ее органы работают над обобщением предложений по усовершенствованию Концепции и готовят окончательную редакцию.

 

Что такое конституанта и при чем она здесь?

— Является ли КА конституантой — органом государства, который разрабатывает и принимает Конституцию?

— Опровергая существующие с момента создания КА спекуляции отдельных политиков и экспертов о ее якобы чрезвычайном статусе, отвечу: вопрос о создании конституанты (от фр. сonstituant — учредительное собрание для разработки и принятия конституции) в ее классическом понимании не рассматривался изначально. Ведь подобное не предусмотрено действующей Конституцией. Учреждение такого органа стало бы нонсенсом для Украины как современного европейского государства, где есть легитимный Основной Закон и переход власти происходит регулярно путем выборов, а не революций, переворотов. К тому же практика создания конституант является достаточно уникальной и неоднозначной для истории мирового конституционализма.

Конституанты, как правило, создавались там, где конституции разрабатывались ex nihilo ("с нуля") — конституционный конвент США в XVIII ст., учредительные ассамблеи IV и V Французской Республики в XX ст. Впрочем, и эти конституанты были ограничены в своем нормотворчестве основоположными принципами конституционализма, касающимися незыблемости естественных прав и свобод человека, народного суверенитета, верховенства права, республиканской формы правления, выборности представительских органов публичной власти.

Примеров избранных конституционных ассамблей мало (Исландия, Непал, Тунис). Действовали они лишь на конкретном этапе конституционной реформы. Гораздо чаще термин "ассамблея" применяется к официальному названию парламентов — Белиза, Ботсваны, Венесуэлы, Кубы, Панамы и др. Определенная аналогия с украинской КА прослеживается разве что в случае комиссии Фойглера в Швейцарии, которая была сформирована из ученых и экспертов для изучения опыта реализации конституционных реформ. Но аналогия не означает тождества.

Таким образом, КА по своей правовой природе — не что иное, как консультативно-совещательный орган при главе государства, созданный президентом страны в четком соответствии с требованиями п. 28 части второй ст. 106 Конституции. По существу же КА — прежде всего высококвалифицированное научно-экспертное сообщество представителей правовой науки и практики, институтов гражданского общества, которые объединены идеями и идеалами верховенства права и демократии, незыблемости прав и свобод человека и готовы реализовать их в обновленной Конституции Украины.

— Большинство консультативно-совещательных органов при президенте он же и возглавляет; КА — исключение. Из чего, по-вашему, исходил глава государства при выборе руководства КА?

— Лучше самого президента Януковича никто не мог бы прокомментировать его решение по назначению руководства КА. Тем более в части его дискреционных полномочий, установленных Конституцией.

Могу только высказать предположение, что названные ранее Л. Кравчук, Ю. Шемшученко, М. Ставнийчук, будучи людьми в высшей степени высокопрофессиональными и обладающими надлежащими деловыми и организаторскими качествами, получили доверие президента и стали его аlter ego в организации и проведении конституционной реформы. Это подтверждает и эффективная, бесконфликтная, при этом демократическая и прозрачная работа КА в 2012—2013 гг.

Отметим важную роль в обеспечении конституционных преобразований и других соратников президента. В частности, сложно переоценить вклад в реализацию судебной реформы, реформы криминальной юстиции, а также институтов адвокатуры, прокуратуры и правоохранительных органов советника главы государства, доктора юридических наук А. Портнова.

Хотел бы также отметить открытость и доступность руководства КА для всех, кто интересуется вопросом конституционного транзита в современной Украине. Для примера могу привести встречу и активный диалог главы КА Л. Кравчука и секретаря КА М. Ставнийчук с коллективом Национальной академии внутренних дел. Советник президента А. Портнов, курирующий реформу судебных и правоохранительных органов, — также частый гость в вузе. Живое общение нашего коллектива с членами КА позволяет стать не просто свидетелем, а участником правовых преобразований.

 

 

 

 

Дискуссии, но не конфликты

— Неужели деятельность КА сродни идиллии? И что — ни разу не возникали непреодолимые противоречия, ставящие под угрозу результаты ее работы?

— Работа КА в целом действительно была слаженной и конструктивной. Этому во многом способствовал неполитизированный состав Ассамб-леи, мудрость и опыт ее руководителей. Без дискуссий, конечно, не обходится, и это естественно и закономерно, если учесть предмет рассмотрения.

Так, острую полемику вызвал закон "О всеукраинском референдуме", принятый 6 ноября 2012 г. Положения его ст. 15 и 16 допускают инициирование народом вынесения проекта новой Конституции на всенародное голосование. И, таким образом, де-юре позволяют принять Основной Закон, не задействуя в этом процессе парламент.

На втором и последующих пленарных заседаниях несколько членов КА (И. Б. Колиушко и др.) выступили с предложением обратиться к президенту, поставив вопрос об отмене упомянутого закона. Определенную озабоченность этим вопросом обосновала и Венецианская комиссия в заключении, принятом 14—15 июня 2013 г. на 95-й пленарной сессии (CDL-AD(2013)017). Эти и другие предложения и позиции по всеукраинскому референдуму и его предметной компетенции были в целом учтены Комиссией КА по вопросам осуществления народовластия.

Были и иные дискуссионные моменты в работе КА. Но большинство острых споров проходило в ее профильных комиссиях. В таких дебатах рождались положения Основного Закона о конституционном строе, правах и свободах человека, непосредственной демократии, организации и деятельности органов государственной власти и т. д.

 

Далеко ли заходит модернизация?

— Насколько глубока модернизация по главным направлениям? Подвергнутся ли изменениям основы конституционного строя государства?

— Прежде всего отмечу: члены КА сошлись на мысли, что реформированная Конституция должна соответствовать общепринятым принципам и нормам международного права, а также коррелироваться с международными стандартами в сфере демократии, верховенства права, прав и свобод человека, учитывать рекомендации и выводы Венецианской комиссии, ПАСЕ, Комитета министров Совета Европы, региональные стандарты государственного строительства и проведения конституционных преобразований в постсоветских странах. Такой методологический подход, по нашему мнению, согласуется с отечественной евроинтеграционной политикой.

В проекте Концепции было предложено системно переосмыслить раздел I "Общие положения" Конституции Украины, переименовав его в "Основы конституционного строя". В обновленном разделе предлагалась следующая логика систематизации и изложения краеугольных положений о государственном и общественном строе Украины: а) общее определение Украины как государства; б) базовые ценности, на которые ориентирован конституционный строй Украины; в) доктринальные положения конституционного строя по структуре правоотношений "человек — общество — государство" (народовластие, республика, гражданство, ключевые принципы публичной власти и национальной правовой системы); г) институционные положения основ конституционного строя Украины в политической, экономической, экологической, национально-культурной и гуманитарной сферах; д) институционные положения о гарантиях целостности и защиты конституционного строя (оборона, национальная и государственная безопасность, стабильность и защита страны).

Впрочем, члены профильной комиссии КА продолжают дополнять положения о модернизации раздела I. По нашему же усмотрению, его реформа позволяет конституировать два принципиально важных положения.

Во-первых, пора отказаться от положения о "деидеологизации" общественной и государственной жизни, реализация которого, вследствие буквального толкования, обусловила отсутствие в нашем государстве четко сформулированной национальной идеи и негосударственной идеологии. Их составляющими должны быть задачи и принципы построения у нас сильного европейского государства, гарантирующего верховенство права и демократию, поддержку гражданского общества и защиту прав и свобод человека, а также законных интересов различных социальных групп и юридических лиц, защиту национального товаропроизводителя и обеспечение свободы предпринимательства.

Во-вторых, в Конституции следует закрепить основоположные принципы патриотического воспитания. Да, формализм в этой сфере неуместен, что доказал развал как СССР, так и всего "соцлагеря". Но недопустимо и жить в государстве, пользоваться его защитой, ресурсами, иными благами, создаваемыми соотечественниками, — и презирать, а то и ненавидеть его, выступать с высоких трибун с антигосударственными речами, быть адвокатами интересов других государств. Лозунги демократии нельзя использовать для создания "пятой колонны".

Нельзя не сказать и о разобщенности зарубежных украинцев, чья диаспора сегодня — одна из самых многочисленных в мире. Ее огромный потенциал игнорируется у нас десятилетиями. Разве можно считать серьезной преференцией для зарубежных украинцев безвизовый въезд в страну, когда такой режим существует у нас с большинством государств? Украинцев во всем мире должны связывать духовные начала, идеи общего утверждения в глобальном мире. Убежден, что зарубежные украинцы должны работать не "на Украину", а вместе с ней, ежедневно ощущая идеологическую и ментальную общность, защиту государства.

Можно, конечно, возразить, что реализовывать эти идеи никто не мешает и сегодня. Но особенности правоприменительной практики у нас, как и в других постсоветских и постсоциалистических странах, таковы, что многие, даже самые прогрессивные идеи, не получают своего надлежащего развития без своего позитивного закрепления в конституциях и законах.

— Коснется ли модернизация положений Конституции о правах и свободах человека?

— В разделе II Конституции, посвященном правам и обязанностям человека, следует, согласно проекту Концепции, модернизировать, трансформируя политически-декларативное изложение его отдельных статей в реально действующие нормы конституционного права. В модернизированном Основном Законе должны получить закрепление права определенных социальных групп — национальных меньшинств, детей, людей с ограниченными физическими возможностями и т. д.

Не только во втором, но и в других разделах нужно четко прописать обязанности государства и его уполномоченных органов, включая президента, по обеспечению реализации и защиты конституционных прав и свобод человека. Авторы Концепции настаивают и на оптимизации механизма судебного обеспечения прав человека, в частности через внедрение института конституционной жалобы граждан в КС о нарушении конституционных прав и свобод человека в законах.

В то же время этот раздел Концепции пока что не дает прямого ответа на самый острый вопрос в данной сфере: как добиться совместимости закрепленных в Основном Законе прав и свобод человека с реальным потенциалом Украинского государства к их обеспечению? Существующая редакция частей 2 и 3 ст. 22 Конституции не допускает сужения содержания и объема этих прав при создании новых законов или внесении изменений в действующие.

Эта парадигма — ключевая в правозащитной сфере — требует решения на уровне Конституции. К сожалению, из всех программных целей, установленных в ст. 1 Основного Закона, Украина смогла достичь лишь одной: стать "социальным государством". В то же время в стране, где треть населения имеет льготу, а иногда и несколько, некому строить сильное европейское государство.

— Выборы и референдумы, законодательство о них и практика его реализации традиционно критикуются общественными и зарубежными правозащитными институциями. Какие новеллы в сфере непосредственной демократии предложены в Концепции?

— Раздел III Основного Закона согласно Концепции предполагается переименовать, озаглавив его "Непосредственная демократия", и усовершенствовать по существу, обеспечив гражданам реальную возможность принимать на всеукраинском референдуме наиболее важные решения соответствующей юридической силы и формировать представительские органы государственной власти, местного самоуправления и Автономной Республики Крым, а также дополнив систему форм непосредственной демократии институтом законодательной инициативы.

Особое внимание уделяется нормативному закреплению за гражданами права принимать участие в выдвижении кандидатов в президенты и народные депутаты, в работе избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума, наблюдать за процессом проведения выборов и референдумов, а также вести соответствующую агитацию.

Концепция также предполагает закрепить в Основном Законе отражение баланса в применении форм непосредственной и представительской демократии, закрепив положения о невозможности применять всеукраинский референдум для прекращения деятельности уже избранных представительских органов государственной власти, органов местного самоуправления и Верховного Совета (ВС) АРК, а также запрет на продление сроков конституционных полномочий этих же органов.

Развивая конституционно-правовые механизмы реализации права народа требовать проведения всеукраинского референдума, Концепция предлагает усовершенствовать положение части второй ст. 72 Конституции, распространив требование о сборе трех миллионов подписей по поводу назначения всеукраинского референдума, кроме областей Украины, на АРК и города Киев и Севастополь. Ведь в них проживает около 10% всех избирателей. Предусматривается также обязать Центризбирком и другие органы госвласти проводить проверку соответствующих подписей в порядке, определенном законом.

А вот предложение об ограничении пассивного избирательного права для определенной категории должностных лиц (судей, прокуроров и др.), если они не были предварительно уволены с должности или службы, представляется спорным: оно не соответствует европейским стандартам избирательного права, нарушает конституционный принцип равенства граждан.

 

Сфера госвласти. Готовиться ли к неожиданностям?

— Многие украинские и зарубежные эксперты и политики считают, что конституционная реформа призвана прежде всего изменить модель госвласти. Какие сюрпризы ожидают на этом направлении?

— Положения об органах госвласти в стране, порядке их формирования, основаниях прекращения полномочий представляют собой сердцевину Концепции. Прежде всего речь идет о высших органах госвласти, конституционно-правовой статус которых определяет Основной Закон.

Новации в определении конституционных основ организации и деятельности органов госвласти, рассмотренные Ассамблеей 21 июня, существенно отличаются от концепций, которые рассматривались ранее. Но вряд ли их можно назвать "сюрпризами". Радикальные идеи в сфере государственного строительства не выдвигаются. Речь идет об обновлении механизма государства.

Традиционный "треугольник" Верховная Рада — президент — Кабмин усложняется еще двумя-тремя, если не более, центрами власти — КС, Верховным Судом и судами общей юрисдикции, а также Прокуратурой. В то же время главными центрами власти в новой президентско-парламентской модели государственного правления остаются парламент и президент. Потому многие эксперты определяют сущность соответствующих конституционных новаций как переход к парламентско-президентской форме правления.

В соответствующем разделе Конституции о ВР предложено сохранить нынешний статус отечественного парламента, конкретизировав его полномочия относительно: формирования Кабинета Министров; осуществления действенного парламентского контроля за деятельностью правительства; преодоления вето президента путем повторного голосования по соответствующему законопроекту не менее чем двумя третями конституционного состава ВР.

— Есть мнение, что Концепция усиливает полномочия президента. Это соответствует действительности?

— Вполне понятно, что особое внимание как экспертов, так и членов КА привлекла модернизация раздела V "Президент Украины" Основного Закона. Впрочем, относящиеся к нему положения Концепции (преимущественно теоретико-методологического характера) не стали сенсационными.

В частности, в Концепции высказано предложение о размежевании на конституционном уровне трех групп полномочий президента: осуществляемых им самостоятельно; осуществляемых по представлению правительства; подлежащих контрасигнованию*. Но при всей привлекательности его реализация в нормах модернизированной Конституции видится несколько проблематичной и малопонятной для практики. К тому же институт контрасигнования актов главы государства не получил у нас в 2006—2010 гг. надлежащего внедрения.

____________________________
* Контрасигнование, контрасигнация (лат. contrasignatura — министерская скрепа, подпись) — порядок, при котором утвержденный главой государства закон подлежит заверению подписью премьер-министра или уполномоченного министра для придания этому акту юридической силы. — Ред.

В то же время закономерны положения Концепции о сосредоточении функций и полномочий президента прежде всего на вопросах национальной безопасности и внешней политики, гарантирования соблюдения Основного Закона и т. п., однако их новизна не очевидна. Действующей Конституцией (ст. 106) эти вопросы, за исключением положения о единоличном формировании судейского корпуса, уже отнесены к дискретным полномочиям главы государства.

Положения Концепции о главе государства также содержат предостережения о том, что одно и то же лицо не может занимать пост президента более двух сроков подряд даже в случае внесения изменений в Конституцию в период его пребывания на должности. Тем самым предупреждается возможность использования президентом конституционной реформы для пролонгации собственных полномочий.

— Затронет ли модернизация конституционный статус правительства? Как будут выстраиваться взаимоотношения Кабмина с ВР и президентом?

— В правовой статус Кабмина, согласно Концепции, будут внесены некоторые изменения, что обусловлено потребностью утверждать в нашей стране парламентскую демократию, усиливая полномочия ВР. В частности, правительство должно стать реальным инструментом для реализации проводимой парламентом госполитики.

Формирование правительства, ответственность за его деятельность, а также прекращение полномочий предполагается отнести к дискретным полномочиям ВР, реализуемым через конструктивный вотум. Взаимоотношения Кабмина с парламентом должны обеспечиваться путем поддержания большинством народных депутатов Программы деятельности правительства с одновременным назначением членов КМ. Подобные механизмы формирования правительства, свойственные парламентским демократиям, предусматривались Конституцией 2004 г.

Вместе с тем за президентом остается функция формирования "технического правительства", создаваемого в случаях, когда парламент неспособен сформировать состав Кабмина. Очевидно, что в Конституции необходимо закрепить и механизмы влияния главы государства на государственную политику в сферах внешнеполитической деятельности, национальной безопасности и обороны.

 

"Силовой блок"

— Вы работали в Комиссии КА по вопросам правоохранительной деятельности. Решает ли наработанный этой комиссией раздел Концепции проблему определения статуса правоохранительных органов в системе органов исполнительной власти? Удалось ли КА преодолеть чрезмерную милитаризацию силового блока государства, в котором Вооруженные силы насчитывают до 180 тыс. человек, а милиция — больше 300 тыс.?

— Определенные проблемы известны. Путь к их решению — в том, чтобы оптимизировать количественные показатели доставшейся в наследство от СССР системы правоохранительных органов, органов госбезопасности, Вооруженных сил и др., порождающей каждый год многие тысячи молодых пенсионеров. И повысить ее эффективность, вывести ее на соответствие международным стандартам. Задача актуальна на протяжении всей истории независимой Украины. Но сегодня она особенно злободневна на фоне наших геополитических и социально-экономических реалий.

В Концепции предлагается выделить в системе госорганов исполнительной власти органы охраны правопорядка, в задачи которых входят защита жизни и здоровья, прав и свобод человека, обеспечение его неприкосновенности и безопасности, охрана общественной безопасности, защита интересов общества и государства от противоправных посягательств, противодействие преступности.

Положение о путях модернизации правоохранительных органов неоднократно освещалось нами в СМИ с начала этого года в контексте модернизации системы национальной безопасности и обороны, а также охраны правопорядка. Эта многоуровневая система может быть представлена следующими элементами.

1. Стратегическое звено — высшее руководство, органы управления и координации в сфере национальной безопасности и обороны, обеспечения правопорядка в государстве, а именно президент, СНБО, ВР, Кабмин, Минобороны, МВД. Их функциональное назначение заключается в стратегическом планировании и программировании, координации и контроле в сфере нацбезопасности и обороны, обеспечения охраны правопорядка в государстве.

2. Субъекты, уполномоченные непосредственно обеспечивать оборону Украины. Это прежде всего Вооруженные силы. Другие существующие на сегодня военизированные формирования должны в перспективе либо войти в их состав в качестве самостоятельных объединений (родов) войск, либо отказаться от статуса военизированного формирования, трансформировавшись в центральные органы исполнительной власти с соответствующими функциями и полномочиями.

3. Спецслужбы — органы разведки (Служба внешней разведки) и контрразведки (Служба безопасности Украины, Управление госохраны), которые подчинены непосредственно президенту. В свою очередь Управление государственной охраны может быть реформировано в подразделение Службы безопасности Украины, как в РФ, или стать центральным органом исполнительной власти со специальным статусом в составе МВД, как во Франции, или сохранить существующий ныне статус.

4. Органы охраны правопорядка (на сегодня — правоохранительные органы**) в системе органов государственной исполнительной власти:

____________________________
** Термин "правоохранительный орган" не имеет однозначной трактовки в юридической науке и действующем законодательстве как Украины, так и других постсоциалистических республик. К тому же по основным задачам практически все органы госвласти и органы местного самоуправления, а также институты гражданского общества следует отнести к правоохранительным органам. Потому КА пришла к выводу о целесообразности закрепить в Основном Законе категорию "орган охраны правопорядка".

— милиция (государственная служба полиции), в случае реформирования системы органов внутренних дел и создания соответствующего центрального органа исполнительной власти с дифференцированными полицейскими функциями (криминальная полиция, полиция общественной безопасности, финансовая, транспортная, специальная полиция и др.), который будет находиться в сфере управления и координации МВД;

— государственная погранслужба в сфере управления и координации МВД;

— государственная служба внутреннего правопорядка или национальная гвардия (на сегодня — Внутренние войска МВД), наделенная функциями специализированной охраны внутреннего правопорядка и охраны стратегических объектов на территории страны, находящаяся в сфере управления и координации МВД;

— государственная спасательная служба, которая в 2012 г. была лишена статуса министерства и перешла в сферу управления и координации Минобороны, что было обусловлено наличием в ней признаков военизированного формирования. Но по своим задачам и сфере деятельности она может быть со временем реформирована и в центральный орган исполнительной власти в сфере управления и координации МВД.

Конституционно-правовой статус военизированного формирования в реалиях сегодняшнего дня целесообразно сохранить исключительно за Вооруженными силами. Органы охраны правопорядка и спецслужбы (возможно, за исключением Службы внешней разведки) не должны приобретать статус военизированного формирования и комплектоваться из числа военнослужащих, поскольку ч. 4 ст. 17 Конституции прямо запрещает использование Вооруженных сил и иных военизированных формирований для ограничения прав и свобод человека. Органы же охраны правопорядка и органы госбезопасности для выполнения стоящих перед ними функций и задач наделены полномочиями ограничивать права и свободы человека в установленном законом порядке.

Комиссия по вопросам правоохранительной деятельности под председательством президента НАПНУ В. Я. Тация разработала достаточно много представляющих интерес предложений об усовершенствовании "силового блока". Не все они могут стать предметом конституционно-правового регулирования, но большинство будут полезны для концепций, стратегий, законов и иных правовых актов в сфере национальной безопасности и обороны, а также охраны порядка.

 

Cуды

— Одним из приоритетов в работе КА было усовершенствование конституционно-правового статуса судов и судей. Решена ли эта задача в Концепции?

— Судебной власти в Концепции уделяется особое внимание, о чем свидетельствует даже то, что соответствующий раздел будет размещен в Конституции сразу же после посвященного органам исполнительной власти, а не после раздела "Прокуратура", как сейчас. Но очередность разделов — не главное в усовершенствовании конституционного статуса судебной власти в стране.

Конституционные новации отражают практически все принципиальные положения законопроекта "О внесении изменений в Конституцию Украины об усилении гарантий независимости судей", рассмотренного Ассамблеей, а также наиболее значимые положения заключения Венецианской комиссии CDL-AD(2013)014 по нему. Этот законопроект, доработанный с учетом рекомендаций ВК, внесен президентом на рассмотрение Верховной Рады и зарегистрирован в установленном порядке (№ 2522 от 04.07.2013).

Данная законодательная инициатива, по нашему мнению, свидетельствует как о насущной потребности усиления президентского контроля за формированием судейского корпуса, так и о существовании в стране эшелонированной стратегии конституционной реформы. Последняя может сочетать комплексную, но длительную конституционную реформкуи, точечные изменения Конституции Украины по наиболее острым вопросам.

— Итак, КС должен трансформироваться в серьезный центр власти. В чем это конкретно выразится?

— В Концепции предполагается расширить полномочия КС, отнеся к ним:

— рассмотрение конституционных жалоб граждан по вопросам конституционности законов, применение которых нарушило их права и свободы, установленные Основным Законом;

— рассмотрение обращений органов местного самоуправления относительно конституционности законов, актов президента, Кабмина, ВС АРК по вопросам, касающимся местного самоуправления, защиты прав и интересов территориальных громад (общин);

— проверку на соответствие Конституции вопросов, выносимых на всеукраинский референдум.

Очевидно, что расширение полномочий КС будет способствовать усилению этого центра публичной власти в Украине и усовершенствованию механизмов правовой защиты Основного Закона.

Существующий порядок формирования КС предполагается сохранить. Но принесение присяги судьей, обязательное для его вступления в должность, предложено проводить на заседании КС. И именно КС, по мнению авторов Концепции, должен принимать решение о досрочном прекращении полномочий своих судей, что усилит гарантии их правового статуса, сделает их по-настоящему независимыми от иных центров публичной власти в государстве.

Хотя мною и другими членами КА отрабатывались и другие модели формирования персонального состава КС. В частности, интересна практика формирования конституционного суда в Австрии: шестерых его судей и троих "запасных" назначает федеральный президент по предложению федерального правительства; еще шесть других и трех запасных назначает федеральный президент по представлению национального совета и федерального совета. Тут заслуживает внимания практика назначения так называемых запасных судей, позволяющая сформировать действенный резерв судейского корпуса.

— Есть ли перспективы модернизации правового статуса прокуратуры Украины, превращения ее в мощную правозащитную институцию?

— Большие надежды в обеспечении режима законности и реформирования системы криминальной юстиции авторы Концепции возлагают именно на прокуратуру, реформирование которой остается одним из немногих не выполненных на сегодня обязательств Украины перед Советом Европы. При этом в проекте Концепции отстаивалась позиция об использовании правозащитного потенциала прокуратуры и вне участия ее в уголовном процессе. В частности, со ссылкой на заключение Венецианской комиссии по проекту закона "О внесении изменений к Закону Украины "О прокуратуре" (CDL(2004)038) отмечается, что человек должен самостоятельно принимать решение об обращении к государству за защитой.

В то же время евроинтеграционные устремления Украины заставляют переосмыслить роль прокуратуры в государстве и обществе, приближая ее к европейским стандартам государственного строительства. Не менее важно, чтобы модернизация положений Конституции о прокуратуре учитывала существующие на сегодня тренды и успехи реформы криминальной юстиции.

В связи с этим, как стало известно из СМИ, 2 августа 2013 г. на рассмотрение Венецианской комиссии был направлен законопроект "О прокуратуре", подготовленный группой экспертов Администрации Президента. Ряд его положений, ныне активно обсуждаемых и членами КА, и экспертами, заслуживают поддержки, и в случае позитивного вывода ВК могут быть закреплены в модернизированном Основном Законе.

В частности, поддерживая упомянутый законопроект, основными функциями прокуратуры в стране следует признать: 1) поддержку государственного обвинения в суде; 2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом (очевидно, это могут быть интересы несовершеннолетних либо людей, признанных недееспособными в судебном порядке); 3) надзор за соблюдением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; 4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений в уголовных делах, а также в случае применения иных принудительных мер, связанных с личной свободой граждан. Таким образом, прокуратура будет лишена рудиментарной для демократического общества функции общего прокурорского надзора и сосредоточится на функциях и полномочиях, характерных для органов прокуратуры в государствах — членах ЕС.

Важной новеллой соответствующего раздела обновленной Конституции может стать и положение о системе прокуратуры. По мнению авторов законопроекта, система органов прокуратуры будет у нас представлена: 1) Генеральной прокуратурой Украины; 2) региональными прокуратурами; 3) местными прокуратурами. При этом оптимизация существующей системы органов прокуратуры предполагает и отказ от громоздкой системы специализированных прокуратур. Ранее А. Портнов в СМИ высказывал мнение о том, что такой шаг приведет к упразднению 122 прокуратур и усилит эффективность работы этой структуры, освободив ее от несвойственных европейской прокуратуре функций.

Для обеспечения гарантий деятельности Генерального прокурора его полномочия предлагается сделать бессрочными, сохранив существующий в действующей Конституции порядок назначения. При этом упомянутый законопроект закрепляет определенные требования к кандидату на должность Генпрокурора, которые можно было бы перенести и в обновленную Конституцию. Оценки экспертов Венецианской комиссии и время покажут эффективность этих концептуальных положений о прокуратуре.

На просторах административно-территориального устройства

— Как унитарное государство Украина отличается сложным административно-территориальным устройством... Думается, тут есть простор для совершенствования?

— Среди множества причин, обусловивших неэффективность системы местного самоуправления и административно-территориального устройства в стране, их частичное несоответствие Европейской хартии местного самоуправления, важное место занимает проблема несоответствия территориальной общины (громады) как основы местного самоуправления существующему административно-территориальному делению. Поэтому обоснованное в Концепции предложение о конституировании общины (громады) как базовой административно-территориальной единицы представляется обоснованным.

К тому же его реализация будет способствовать конструктивному решению все еще не разрешенной актуальной проблемы территориальных общин — "матрешек", когда внутри территориальных общин таких городов, как Луганск, Севастополь, Ялта и др., находятся другие города, села, поселки, имеющие собственные территориальные общины.

Заслуживает внимания и концепт трехуровневой системы административно-территориального устройства Украины, представленной такими составляющими, как регионы (АРК, области, города Киев и Севастополь, имеющие по Конституции особый статус); районы; громады (общины). Заслуживает поддержки идея четкого унормирования в Конституции основных критериев создания общин (громад) — финансово-экономических, демографических, социальных, культурных, географических и др. Обоснования этих критериев должно получить свое развитие в новой редакции закона о местном самоуправлении.

В то же время в Концепции получила развитие идея о формировании специальных территориальных образований, в рамках которых будет осуществляться управление определенной функцией или отраслевой сферой деятельности государства. Речь идет о возможности создания в рамках предложенной системы административно-территориального устройства медицинских, образовательных, статистических и иных округов. Такой подход имеет и практически-прикладное значение, обусловленное сложностями в реализации на местном уровне в 2010—2013 гг. медицинской, образовательной и иных реформ.

— А проблемы усовершенствования конституционно-правового статуса АРК изучались Ассамблеей?

— Бесспорно, важное место в Концепции занимает усовершенствование конституционно-правового статуса АРК как неотъемлемой составляющей Украины. Так, следует поддержать положение о целесообразности выделения органов власти АРК в отдельную подсистему органов публичной власти, а также о введении института ответственности Совета министров АРК перед представительским органом — Верховным Советом.

— Как в Концепции решается вопрос реформирования местного самоуправления, эффективность которого у нас, как известно, оставляет желать лучшего?

— К числу приоритетных направлений относятся и реформирование системы местного самоуправления, укрепление территориальных общин, стимулирование их социально-экономического развития. Ведь экономическое, финансовое, материально-техническое и социальное развитие большинства территориальных громад (общин) у нас остается недостаточным.

"Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине", обсуждаемая нынче Минрегионстроем с общественностью, свидетельствует о том, что дотационность 5419 местных бюджетов составляет больше 70%, а 483 территориальные общины на 90% содержатся на деньги Госбюджета.

Социально-экономическая несостоятельность многих территориальных общин обусловлена и объективными факторами. В частности, на сегодня в Украине сохраняет свою динамику тенденция к сокращению сельских территориальных общин и стихийная урбанизация населения. Так, из 12 тыс. существующих у нас территориальных общин больше половины — состоят менее чем из 3000 жителей. Из них в 4809 общинах — меньше тысячи жителей, а в 1129 — менее 500***.

____________________________
*** Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс // Режим доступу: civil-rada.in.ua/?p=477.

Очевидно, что необходимо привести системы местного самоуправления к демографическим, социально-экономическим и географическим реалиям сегодняшней жизни в Украине. Ведь местное самоуправление в развитых странах Европы представляет собой основу стабильности государственного развития, а не бремя для госбюджета.

Рациональным видится отказ от патернализма государства по отношению к территориальным общинам, а особенно к "квазиобщинам", существующим только по документам. Это будет способствовать закреплению в Конституции местного самоуправления не только как права, но и как реальной возможности территориальной общины управлять общественными делами местного значения в рамках законодательно определенной компетенции.

Представляется перспективным и положение Концепции, которым предлагается сформировать полную организационную систему местного самоуправления на областном и районном уровнях, предоставляя соответствующим советам конституционные гарантии экономической и хозяйственной деятельности и полномочия по формированию собственных органов исполнительной власти.

— Что значит лично для вас работа в КА?

— Для меня, как и для большинства членов КА, делегирование в ее состав было осознанным и важным шагом. Работа в Ассамблее — в первую очередь высокая ответственность за качество конституционных преобразований в стране. Кроме того, это возможность реализовать в интересах государства и общества огромный научно-экспертный потенциал возглавляемого мной коллектива Национальной академии внутренних дел — как профессорско-преподавательского, так и курсантского и студенческого.

 

Бесплатно скачать контроль честности, невмешательства ко всем играм.