Колісник В.П. Зауваження та пропозиції до Концепції внесення змін до Конституції України

17 вересня 2013

Колісник В.П.,

член Конституційної Асамблеї, завідувач

наукового відділу конституційно-правових

проблем державного будівництва Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України, член-кореспондент

Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

 

Зауваження та пропозиції

до Концепції внесення змін до Конституції України

 

1. Варто погодитися зі структурою Конституції України, передбаченою Концепцією внесення змін до Конституції України.

2. Згідно з Концепцією у Преамбулі передбачається виокремити "таку конституційну мету, як соціальна справедливість". Не заперечуючи загалом проти такого підходу, варто зазначити, що у цьому контексті прикметник "соціальна" виглядає зайвим і може дещо переобтяжувати текст. Натомість і в Преамбулі, і у Розділі 1 слід наголосити на пріоритеті свободи та вільного розвитку особи. При цьому у Преамбулі має йтися про свободу як мету, а у Розділі 1 головний наголос має бути зроблено на гарантуванні (забезпеченні) свободи у всіх її проявах (тобто інтелектуальної, економічної, політичної свободи — свободи слова, совісті, пересування, підприємництва, політичної діяльності, виборів тощо).

3. Обґрунтовуючи необхідність внесення змін до Розділу 1 Конституції України у Концепції зазначається: "Попри те, що поняття "конституційний лад" є фундаментальним у сучасному конституціоналізмі, воно не отримало належного конституційного визначення, хоча й застосовується у тексті Основного Закону України (статті 5, 17, 37 Конституції України)". Далі вказується, що "визначення основ конституційного ладу в чинній Конституції України не є системним, воно не дає уявлення про характер суспільного устрою та державного устрою України. Бракує послідовності у конституюванні основ суспільного ладу, немає єдиного критерію у групуванні окремих положень, що визначають політичні, економічні, соціальні, національні, екологічні та культурні засади суспільного життя в Україні". До того ж передбачається створення "єдиного нормативного блоку "засад конституційного ладу", згрупованих за "видовою" ознакою (політичні, економічні, соціальні, національно-культурні, екологічні засади), зі зміною розташування та нумерації відповідних статей даного розділу й Конституції України в цілому".

З таким підходом погодитися важко, адже Конституція не має перетворюватися на навчальний посібник чи довідник й до того ж конституція жодної з держав, що досягли значного поступу у запровадженні засадничих ідей сучасного конституціоналізму та розвитку демократії, не містить ні дефініції конституційного ладу, ні жорсткої наукової класифікації положень, що складають засади конституційного ладу. Наприклад, у Конституції Швейцарії 1999 р. Розділ 1 містить лише шість статей (Швейцарська конфедерація, мета, кантони, мови країни, принципи правової держави, індивідуальна та суспільна відповідальність). У Конституції Італії 1947 р. на першому місці стоїть розділ, який має назву "Головні принципи" (власне республіканському устрою присвячені ст. 1 та ст. 5; людині, її гідності, рівноправності та правам громадян присвячено ст. ст. 2, 3, 4; мовним меншинам — ст. 6;  відносинам держави і церкви та рівноправності різних конфесій — ст. 7 і ст. 8; духовно-культурній сфері, охороні природи та історичної й художньої спадщини — ст. 9; засадам правопорядку та статусу іноземців — ст. 10; міжнародній співпраці  з метою збереження миру — ст. 11; державному прапору — ст. 12). У Основному законі Фінляндії Глава 1 має лише п"ять коротких за змістом статей (параграфів): державний лад; демократичні та правові принципи; парламентаризм та розмежування державних функцій; територія Фінляндії; громадянство. У Норвегії, яка обіймає перше місце за рейтингом демократичності (рейтингом розвитку демократії), взагалі діє Конституція 1814 р., Розділ 1 якої складається лише з двох статей (у ст. 1 йдеться про обмежену монархію, а у ст. 2 — про свободу совісті та державну релігію). Саме тому з огляду на досвід конституційного регулювання інших держав варто зберегти існуючу нумерацію статей чинної Конституції України (зокрема її Розділу 1), уточнивши при цьому окремі конституційні норми та підсиливши гарантії вільного розвитку особистості, вільного підприємництва, свободи конкуренції, недопущення монополізації, свободи політичної діяльності, вільних виборів тощо.

4. Вміщені в Концепції пропозиції щодо "структурної будови розділу І та логічної послідовності викладу засад конституційного ладу" виглядають дещо спрощеними та навіть схематичними, передусім у зв"язку зі спробою розмежувати базові цінності, доктринальні та інституційні положення. Адже зазначені категорії самі по собі є доволі дискусійними і разом з тим тісно взаємопов"язаними. Наприклад, ідея народовладдя є однією з базових цінностей так само як і ідея свободи, прав людини, демократії, верховенства права тощо. Концепція мала б зорієнтувати перш за все на з"ясування та уточнення ієрархії базових цінностей конституційного ладу, поставивши на перше місце ідею свободи (на чому неодноразово наполягали дослідники). Спроба ж викласти спочатку перелік базових цінностей, потім — доктринальні підходи, а згодом — вмістити основи майбутніх інституційних механізмів призведуть  скоріше за все до переобтяження Розділу 1. Крім того такий підхід може призвести до того, що виникне потреба кілька разів повертатися до одного й того ж феномена лише у іншому контексті. Виходить, що таким чином може бути спричинено численні повтори схожих чи близьких положень.

5. Стосовно проблем, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційно-правового статусу людини і громадянина, у Концепції зазначається, що "конституційний статус переважної більшості передбачених прав і свобод  поставлено в залежність від їх подальшого законодавчого регулювання, чим ускладнюється пряма дія норм Конституції України". Але ж це не питання Концепції та й не питання конституційного регулювання. Достатньо визнання того, що "Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 Конституції України). Взагалі некоректно писати про "конституційний статус прав і свобод". Можна вести мову про "конституційний статус" суб"єкта конституційно-правових відносин (людини, громадянина, судді, народного депутата, глави держави, уряду), але не "статус прав і свобод". У Концепції напевно йдеться про правовий механізм реалізації більшості передбачених прав і свобод. Однак якщо поточне законодавче регулювання "ускладнює пряму дію норм Конституції України" (як пишуть укладачі Концепції), тоді вирішальне слово має сказати єдиний орган конституційної юрисдикції — Конституційний Суд України. У разі, якщо підзаконне правове регулювання спотворює зміст конституційних прав і свобод та унеможливлює їх реалізацію, тоді має бути задіяна система судів (перш за все адміністративних). Тобто насправді чи стануть конституційні приписи правовими нормами прямої дії залежить не від самої Конституції чи посилення (уточнення) зазначених формулювань, а перш за все — від належного функціонування судової системи. Тобто у Концепції здійснена спроба з"ясувати причину нехтування та спотворення конституційних норм в процесі реалізації, виходячи винятково з їх змісту, без встановлення численних умов та факторів, що власне і впливають безпосередньо на механізм правового регулювання.

6. Недостатньо обґрунтованим виглядає положення про те, що "питання виборчого права регламентуються законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і не може бути змінений за рік до дня проведення виборів". Зазвичай досягнення консенсусу у парламенті щодо ухвалення будь-яких рішень є доволі складним з огляду на їх неоднакове бачення та сприйняття різними політичними силами. Особливо це стосується виборчого законодавства. Саме тому ухвалення виборчих законів не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України виглядає надмірно жорсткою вимогою, здатною заблокувати виборчий процес. Достатньо лише передбачити, що виборче законодавство не може змінюватися пізніше, ніж за рік до дня проведення виборів.

7.  Не зовсім зрозуміло про що йдеться, коли у Концепції стверджується, що "практика реалізації Основного Закону України виявила недоліки правового регулювання статусу і діяльності Конституційного Суду України, що знаходять свій прояв у недостатньому врахуванні його особливої ролі в державному механізмі, здійсненні властивих тільки йому функцій як єдиного органу конституційної юрисдикції". У подальшому жодних уточнень чи пояснень не подається й саме тому можна лише гадати, про які саме вади йдеться.

8. Складається загальне враження, що Концепція внесення змін до Конституції України виглядає незавершеною та містить низку зайвих або ж необґрунтованих положень і пропозицій. Дивно виглядає, наприклад, така пропозиція: "Зберігаючи існуючий статус Верхової Ради України як єдиного законодавчого органу пропонується конкретизувати повноваження Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів України…" Не зовсім зрозуміло, як саме можна конкретизувати повноваження парламенту, котрих він на сьогодні не має. Адже Верховна Рада України лише надає згоду на призначення Президентом України Прем"єр-міністра України, а власне склад уряду призначається главою держави за поданням глави уряду (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

9. Зовсім непереконливо та відірвано від політичних реалій виглядає й таке положення, вміщене до тексту Концепції: "Проблема відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України актуалізується також у зв"язку з практикою реалізації одного з основоположних елементів легітимації Уряду — схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. У цьому контексті потребують перегляду процедури призначення та звільнення Прем"єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади". Наочною є логічна помилка. Справа в тому, що чинна Конституція України вже містить імперативну вимогу, згідно з якою уряд зобов"язаний внести Програму своєї діяльності до парламенту, а останній зобов"язаний розглянути таку Програму (п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції України, ч. 4 ст. 114 Конституції України, ст. 227 Регламенту Верховної Ради України). Проте Кабінет Міністрів України Програму своєї діяльності до парламенту не вносив ні у 2010 р., ні у 2012 р. і працює вже понад три з половиною року взагалі без офіційно схваленої парламентом Програми. Однак на це порушення демократичної конституційної процедури чомусь не звертають жодної уваги ні парламентська більшість, ні опозиційні парламентські фракції. Верховна Рада України практично самоусунулася від здійснення функції парламентського контролю за урядовою діяльністю. Вочевидь і український парламент, і громадськість позбавлені можливості проаналізувати результати діяльності уряду під кутом зору виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України (оскільки така Програма взагалі відсутня).

10. Причина такої кричущої безвідповідальності і парламенту, і уряду лежить не в недосконалості конституційного тексту, а в площині згубної політичної практики, яку навряд чи можна назвати процесом державотворення. Оскільки до цього часу процедура внесення Програми діяльності уряду до парламенту та її розгляду попри імперативні вимоги Основного Закону все ще не стала одним з головних елементів системи "стримувань і противаг", то і в подальшому будь-яке текстуальне удосконалення цього механізму навряд чи зможе позитивно вплинути на систему взаємовідносин між парламентом і  урядом. Саме тому не слід плекати ілюзії і щодо "перегляду процедури призначення та звільнення Прем"єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади" (як це запропоновано у Концепції). Особливо з огляду на практику конституційного реформування 2004 р., результатом якої стали розбалансування механізму здійснення державної влади та втрата керованості в державному апараті.