Г.Крючков: Стосовно проекту Концепції внесення змін до Конституції України

08 серпня 2013

Стосовно проекту Концепціі внесення змін до Конституціі України

1. При доопрацюванні документу, на мій погляд, слід уважніше і суворіше виходити з завдань, покладених на Конституційну Асамблею відповідними указами Президента України, а саме — підготувати, схвалити і подати Президентові України проект (проекти) законів про внесення змін до Конституції України.
У зв"язку з цим у Концепціі слід уникати таких визначень, як "модернізована", "реформована Конституція", "нова редакція Конституції" тощо.

Не вважаю виправданим прагнення, що проглядається у деяких розділах проекту Концепціі, по суті, створити нову Конституцію України, замінити нею чинну, яку ще недавно називали однією з кращих в Європі. Про такі намагання свідчить й те, що в проекті пропонується "Структура модернізованоі Конституції України" (хоча певні корективи у назви окремих іі розділів слід внести).

Всі положення заключного розділу, які передбачають процедуру прийняття нової Конституції, з проекту потрібно вилучити.

2. Концепція на основі комплексного, системного підходу має визначати спрямованість і зміст принципових пропозицій стосовно внесення змін до Основного Закону держави. Це дуже важливо і в практичному плані — а саме для підготовки пропозицій щодо змін до конкретних його розділів.

Водночас не можна не враховувати реальної ситуації в нашому суспільстві, яка характеризується надзвичайним загостренням протистояння політичних сил, що робить практично неможливим — це треба визнати — досягнення, як сказано в одному з Висновків Венеціанськоі комісії, "справжнього консенсусу між усіма політичними силами та громадянським суспільством щодо конституційної реформи" і прийняття парламентом — при дотриманні вимог розділу X I I I чинноі Конституціі — закону про внесення усього комплексу змін до Основного Закону держави .

Між тим є кілька дуже гострих і важливих , назрілих і перезрілих, проблем державного життя, подальше зволікання з вирішенням яких є неприпустимим.

Це стосується, насамперед, проблем, пов"язаних з організацією державної влади (відносини в трикутнику "Президент — парламент — Уряд", ширше — форма державного правління); наповненням реальним змістом місцевого і регіонального самоврядування; забезпеченням об"єктивного, справедливого правосуддя в контексті зміцнення гарантій конституційних прав і свобод громадян.

З огляду на ці обставини було б доцільним (і про це варто сказати в Концепціі) вичленити згадані проблеми, прискорити підготовку законопроектів із зазначених питань і після схвалення Конституційною Асамблеєю подати їх Президентові України для внесення на розгляд Верховноі Ради України відповідно до вимог розділу X I I I Конституції України.

Указами Президента така можливість передбачена. До того ж, Конституційна Асамблея вже вдавалася до такого варіанту дій.

Тим часом Асамблея продовжувала б працювати — після схвалення Концепціі — над підготовкою пропозицій щодо подальшого вдосконалення Основного Закону.

Важливо, щоб пропозиції з конкретних питань виходили з принципових положень Концепціі.

Пропонований спосіб є вимушеним, продиктованим реальною ситуацією в державі і має на меті якнайшвидше зняти перешкоди на шляху демократизації українського суспільства, зміцнення законності і правопорядку, забезпечення гарантій конституційних прав і свобод громадян.

Вважаю, що навіть в нинішній складній політичній обстановці порозуміння із зазначених дуже гострих питань при зважених діях влади можна досягти.

3. Схвалення і оприлюднення Концепціі внесення змін до Конституції
України, на мою думку, має сприяти зняттю досить поширених
у суспільстві побоювань, що через внесення змін до Конституції України, особливо з використанням процедури всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (без дотримання вимог розділ XIII Конституції України, обминаючи Верховну Раду України), певними силами переслідується ціль — реалізувати плани конституційної легалізації авторитарного чи навіть диктаторського режиму в Україні.

Варто нагадати, що про "небезпеку недотримання встановлених вимог
щодо внесення конституційних змін та винесення цього питання на розсуд електорату шляхом проведення всенародного референдуму" неодноразово слушно попереджала Венеціанська комісія.

Конституційна Асамблея на своєму засіданні 21 червня ц.р.
однозначно засвідчила свою принципову позицію у цьому питанні. На жаль, досі невідомо, які заходи вживаються Президентом України як гарантом додержання Конституції України до усунення невідповідності окремих положень закону про всеукраінський референдум вимогам Конституції України.

4. При внесенні змін до Конституції мають бути враховані кращі
світові, насамперед європейські , зразки конституційного врегулювання
суспільних відносин. Але при цьому потрібно, вважаю, з більшою повагою ставитись до суверенітету і авторитету власної держави. Наша Конституція вдосконалюється для України, для нашого народу, а не для Європи чи задоволення вимог європейських інституцій. А саме таке враження складається від пропозицій про внесення змін до деяких розділів.

В цьому контексті видається сумнівною теза про те, що Конституція
"має врегулювати питання про пріоритет міжнародних договорів у сфері прав і свобод людини стосовно актів національного права". В принциповому плані це питання вирішене в статті 9 чинноі Конституції: міжнародні договори стають частиною нашого національного законодавства в разі надання Верховною Радою України згоди на іх обов"язковість для Украіни. Якщо ж положення міжнародного договору суперечать українській Конституціі, то його укладення можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

5. Не можу підтримати пропозицію про "конституціювання засад європейських інтеграційних прагнень Української держави". У цьому питанні єдиної думки в суспільстві немає. На мій погляд, більш виправданим є закріплення на рівні Конституції, що питання про входження (приєднання, інтеграцію ) України до міждержавних союзів мають вирішуватись шляхом всеукраїнського референдуму, як це передбачається пропозиціями до одного з розділів Концепціі.

6. Вносити в Конституіцю положення про поділ ухвалюваних Верховною Радою України законів на "конституційні", "органічні", "звичайні" та інші недоцільно (це не теоретична праця і не підручник).

У чинній Конституції визначено, за ухвалення яких законів потрібна проста, а за які кваліфікована більшість голосів від конституційного складу Верховноі Ради України (залежно від важливості регульованоі відповідною статею проблеми). Такий підхід слід зберегти і при вдосконаленні Конституції, внісши, при необхідності, зміни до окремих статей.

Наміри через внесення змін до Конституції допустити можливість прийняття законодавчих актів меншою кількістю голосів ніж половина від конституційного складу Верхоноі Ради України категорично не підтримую.

7. В Концепціі слід позначити питання конституційного рівня, які є предметом дискусій у нашому суспільстві, але з яких, скоріш за все, в Конституційній Асамблеї не буде досягнуто одностайноі думки.

Це стосується, зокрема, питання про надання статусу другої державної російській мові ( як це обіцяли у своїх передвиборних програмах президенти України Л.Д.Кучма і В.Ф.Янукович, деякі політичні партії, в тому числі Компартія України, яку я представляю).

В суспільстві є чимало прихильників суто парламентської моделі організації державної влади — відмови від інституту президентства.

Такою є, зокрема, позиція Компартії України. Грунтується вона на тому, що цей інститут не дав тих результатів, на які сподівалися під час його заснування, — забезпечити згуртування суспільства і концентрацію його зусиль на вирішенні дуже не простих проблем перехідного періоду.

Більше того, майже одразу після заснування згаданого інституту виникло багато відомих усім ускладнень, гостре протистояння у політичних верхах нерідко ставало джерелом і генератором конфліктів, провокувалася боротьба за владні повноваження (усім українським президентам "не вистачало повноважень"), живилися тенденції до узурпації влади, що нерідко оберталося дестабілізацією обстановки в суспільстві.

Не зайве нагадати й про неодноразові слушні зауваження Венеціанськоі комісії стосовно дуалізму виконавчої влади в Украіні, непоодиноких фактів перебирання українськими президентами — на порушення Конституції — функцій Уряду чи парламенту.

Серед питань, що потребують обговорення, і можливість переходу до федеративного (земельного) устрою України. Такі пропозиціі висловлюються, але щодо них в суспільстві також немає єдиної думки.

Наші люди мають знати, що Конституційна Асамблея не обійшла увагою такі питання, обговорювала їх.

Можливо, слід було б виділити найважливіші принципові положення, пов"язані з вдосконаленням Конституції, і при схваленні Концепціі провести з них окреме голосування і відмітити, з яких питань думки в Асамблеі розійшлися. Президент, як суб"єкт законодавчоі ініціативи, міг би стати на ту позицію з того чи іншого питання, яку він поділяє.

8. Підтримую пропозицію відмітити в Преамбулі Конституції України таку конституційну мету, як забезпечення соціальної справедливості, прагнення зміцнювати роль громадянського суспільства.

9.Положення про Україну як "екологічну державу" пропоную з проекту Концепціі вилучити: ця проблематика, гостра для нашоі країни,
достатньо висвітлена в статті 16 чинної Конституції.

10. Вважаю виправданою пропозицію назвати розділ І — "Засади конституційного ладу". Але запропонований текст цього розділу в проекті Концепціі занадто ускладнений і (для такого документу) затеоретизований.

У чинній Конституції проблематика цього розділу викладена в цілому, на мій погляд, досить чітко, стисло і доступно, хоча окремі положення слід було б уточнити.Зокрема, варто, з урахуванням досвіду деяких держав, стисло розкрити сутність України як демократичної, соціальної, правової держави, основи економічної і соціальної організації нашого суспільства, спрямованість зовнішньополітичноі діяльності Української держави.

Конкретні пропозиції щодо цього нами можуть бути запропоновані в ході роботи над проектом відповідного законопроекту.

11.Непроста ситуація виникає у зв"язку з необхідністю внесення змін до розділу про права, свободи та обов"язки людини і громадянина.

Провідною ідеєю тут має бути зміцнення реальних гарантій декларованих у Конституціі прав і свобод, конституційні положення відносно яких мають бути нормами прямої дії. В Конституціі недостатнньо сказати, що "Кожен має право. . ." Потрібно чітко вказати, в якому обсязі держава гарантує реалізацію відповвдного права.

В чинній Конституціі це — слабке місце.При внесенні до неї змін, звичайно ж, повинна дотримуватись вимога статті 22 чинної Конституціі України, згідно з якою "При прийнятті нових кк та обсягу існуючих прав і свобод".

Між тим є очевидним, що на даному етапі,а точніше в умовах суспільного ладу, який утвердився в Україні після 1991 року, держава неспроможна забезпечити в повному обсязі реалізацію записаних в чинній Конституціі прав на працю, достатній життєвий рівень, житло, безоплатну медичну допомогу, освіту та інші права, які прийнято називати соціально-економічними і які перш за все цікавлять переважну більшість наших громадян. Як передбачається вийти з цієї ситуації, — потрібно детально обговорити і чітко сказати в Концепціі.

Не буде помилкою, що саме до цих питань буде привернута особлива, прискіплива увага громадськості.

12. Проектом Концепціі передбачається фактичний перехід до парламентсько-президентської форми організації державної влади, певне зміцнення засад парламентаризму,зокрема віднесення до прерогатив Верховноі Ради України затвердження персонального складу Уряду, можливість висловлення недовіри, в тому числі й окремим його членам.

Цим розширюються контрольні функції украінського парламенту щодо виконавчої влади. Але й при цьому повноваження Верховноі Ради в цій сфері істотно поступаються парламентам багатьох держав світу, в тому числі Сполучених Штатів Америки, Великої Британії та інших, де парламенти, їхні комітети мають досить широкі повноваження при вирішенні кадрових та інших питань у збройних силах, спецслужбах та інших органах.

В умовах надзвичайної корумпованості управлінських структур, правоохоронних органів вкрай важливо істотно посилити контрольні функції Верховноі Ради України. Про те, що ця проблема буде вирішена в оновленій Конституціі України, слід сказати в Концепціі, не вдаючись в ній до деталізаціі.

На необхідність запровадити в процесі конституційної реформи "додаткові механізми та процедури парламентського контролю над діями та намірами виконавчої влади" неодноразово цілком обгрунтовано наголошувала Венеціанська комісія, в тому числі в одному з Висновків з приводу створення Конституційної Асамблеі.

13. В Концепціі бажано чіткіше визначити позицію стосовно державних адміністрацій в умовах зміцнення ролі місцевого і регіонального самоврядування — на якому рівні пропонується їх зберегти (тільки в областях чи й у районах) і з якими функціями.

14. Було б виправданим, на мій погляд, серед повноважень Верховної Ради України передбачити аутентичне тлумачення ухвалюваних нею законів (це видається необхідним в тому числі й тому, що пропонується не покладати тлумачення законів на Конституційний Суд України ).

Щодо тексту проекту Концепціі.

Комісії подали свої пропозиції до проекту Концепціі, які включають
стислу характеристику стану конституційного врегулювання у відповідній сфері, мету і завдання вдосконалення конституційних положень та конкретні шляхи їх реалізації. Це цілком виправдано.

Але в тексті Концепціі навряд чи слід зберігати таку триланкову структуру стосовно кожного розділу. Було б вірним, на мій погляд, у вступній частині стисло (до 3-х сторінок) обгрунтувати необхідність внесення змін до Основного Закону держави, охарактеризувати загальні підходи до вирішення цього завдання, а далі стисло викласти зміни, які пропонується внести до конкретних розділів Конституції України . В заключній частині сказати, як пропонується організувати внесення змін, ще раз наголосивши на тому, що це буде здійснюватись при суворому дотриманні вимог розділу XIII чинної Конституції.

Конче потрібно уніфікувати підхід до викладу матеріалу, який дуже відрізняється в різних розділах.

Дуже важливо, щоб текст Концепціі, зберігаючи належний науковий рівень, був доступним для широких верств населення, популярно показував, у якому напрямі Конституційна Асамблея працюватиме, готуючи пропозиції щодо вдосконалення Основного Закону нашої держави.

Текст має бути суттєво скорочений, що реально в разі реалізації цих пропозицій.

Член Конституційної Асамблеї Г.Крючков