Методологічні питання введення в дію конституційних законів

25 жовтня 2012

Одним із перших кроків у роботі Конституційної Асамблеї, як зазначалося у доповіді, має стати аналіз практики реалізації чинної Конституції, аналіз того, якою мірою втілені в життя її положення, які положення Конституції є проблемними. Такий аналіз, звичайно, потребує значних системних зусиль, оскільки проблема дії права взагалі і, зокрема, дії Конституції, є досить складною й багатоаспектною.

Зважаючи на тему даного методологічного семінару, торкнуся лише одного з аспектів цієї проблеми, а саме методології введення в дію конституційних законів, що невиправдано залишається поза увагою як вітчизняної теорії права, так і практики.

Якщо звернутися до практики введення в дію попередньої Конституції УРСР 1978 р. і порівняти її з введенням у дію Конституції України 1996 р., то одразу виявиться декілька відмінностей.

По-перше, акт прийняття Конституції УРСР закріплено Декларацією Верховної Ради УРСР від 20 квітня 1978 р., в якій зазначалося про прийняття Конституції (Основного Закону) УРСР та оголошувалося про введення її в дію з 20 квітня 1978 р. Щодо Конституції 1996 року, то тут було ухвалено конституційний закон про прийняття Конституції і введення її в дію усього з трьох пунктів (варто нагадати, коли і як його було підготовлено).

По-друге, в Конституції 1978 року нічого не було сказано стосовно дії попередньої Конституції та інших правових актів, і лише в статті 170 було зазначено, що всі закони та інші акти державних органів Української РСР видаються на основі та у відповідності з цією Конституцією. Закон 1996 року припиняв чинність Конституції 1978 р. та Конституційного Договору 1995 р.

 По-третє, в Конституції 1978 р. не передбачалося жодних перехідних положень. Натомість, у Конституції 1996 р. значна кількість таких положень булла вміщена в окремому розділі XV самої Конституції.

З цього можна зробити висновок, що Конституція УРСР 1978 року фактично закріплювала ту систему відносин, що вже склалася на час її прийняття. Тільки за такої умови введення в дію вказаної Конституції з дня її прийняття є юридично коректним, зважаючи на те, що що Основний Закон на той час не пов’язував набрання чинності будь-яким законом, в тому числі конституційним, з дня його опублікування (така норма з’явиться в Конституції значно пізніше). Натомість, Конституцією 1996 р. вносилися радикальні зміни в існуючу систему відносин, і ці зміни проводилися через її перехідні положення.

Такий підхід до введення в дію Конституції України 1996 р. зумовлено тим, що нею істотно змінювалося конституційне регулювання суспільних відносин, до того ж за умов складної суспільно-політичної ситуації та гострої політичної боротьби за владу. За таких обставин належало, з одного боку, стабілізувати ситуацію в правовому сенсі, надати правовому регулюванню конституційної основи; з іншого боку – забезпечити безболісний перехід від однієї конституційної системи до іншої, для чого потрібні певний час та відповідні юридичні механізми.

Вирішальною на той час виявилася потреба в стабілізації, чим і пояснюється негайне надання чинності новій Конституції з дня її прийняття, за рахунок нехтування правилами юридичної техніки та ігнорування тих суперечностей, які виникають у зв’язку з таким політичним за своєю сутністю рішенням. Не кажучи про те, що розділ XV поза увагою залишив перехідні положення щодо існуючих на той час Центральної виборчої комісії, Генерального прокурора України і т.д., виявилося, що чинний на момент ухвалення нової Конституції попередній Основний Закон 1978 р. не допускав набуття законом чинності раніше дня його опублікування, Конституція 1996 р. стала чинною навіть за відсутності офіційно підписаного її тексту. Варто нагадати, що урочисте спільне «підписання Конституції» Президентом України та Головою Верховної Ради України відбулося лише 12 липня 1996 р..

На це можна було б заперечити, що чинність попередньої Конституції припинилася в день ухвалення нової Конституції (як пізніше, витлумачив Конституційний Суд), а тому її вимоги перестали бути обов’язковими і слід керуватися новою Конституцією України. Однак сама нова Конституція не допускає набуття чинності законом (в тому числі й конституційним) раніше дня його опублікування. Крім того, в статті 57 цієї Конституції недвозначно встановлено, що закони, які визначають права і обов’язки громадян (розділ ІІ Конституції), не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Отже, стаття 160 Конституції вступала в суперечність зі статтею 57 тієї ж Конституції України.

Крім того, якщо застосувати до набуття чинності Конституцією 1996 р. вимоги, встановлені нею до законів, включаючи конституційні закони, то після її прийняття Конституція разом із законом про введення її в дію мала б бути підписана Головою Верховної Ради України і невідкладно направлена Президенту України (згідно зі статтею 94 Конституції). Яким чином у такому разі розвивалися б події далі, сказати важко, оскільки невідомо, чи підписав би глава держави ухвалену парламентом Конституцію, чи застосував щодо неї вето. Тому єдино прийнятним виходом із ситуації виявилося урочисте підписання Конституції (а точніше, Закону про її прийняття та введення в дію) одночасно Головою Верховної Ради України та Президентом України.

Завдяки такому акту було виконане встановлене чинною Конституцією повноваження Голови Верховної Ради України щодо підписання актів, прийнятих Верховною Радою України (п. 3 ч. 2 ст. 88 Конституції), а також конституційне повноваження Президента України щодо підписання законів, прийнятих Верховною Радою України ( п. 29 ч. 1 ст. 106 Конституції). Крім того, будь-який правовий акт, в тому числі Конституція, має бути підписаний повноважним суб’єктом, без чого він не може вважатися чинним. Натомість, у статті 160 Конституції України ця вимога фактично проігнорована.

З цього навіть побіжного аналізу практики конституційного процесу в Україні виявляється необхідність у методологічних напрацюваннях, з метою вирішення, зокрема, питання співвідношення політичної і техніко-юридичної доцільності у конституційному процесі, значення юридичної техніки для забезпечення належної дії оновленої Конституції України. На мій погляд, за умови прийняття окремого конституційного закону про введення в дію оновленої Конституції України логічно з точки зору юридичної техніки усі положення, аналогічні вміщеним у розділі XV “Перехідні положення” Конституції, викласти в цьому законі. Відтак, нова редакція Конституції не містила б у собі положень, які перестали бути актуальними і не діють після їх реалізації, але залишаються в тексті Конституції. Це стосується п.п. 2 - 8, 10, 11, 12, 13 розділу XV Конституції України. (Вони нагадують сухі гілки на живому дереві Конституції). Крім того, у разі прийняття законів про внесення змін до Конституції України з прикінцевими та перехідними положеннями не виникало б питання про те, в якій частині включати текст прийнятого конституційного закону в текст чинної Конституції України. А в період з 1 січня 2006 року до 30 вересня 2010 року виникла не зовсім вдала з точки зору юридичної техніки ситуація у зв’язку з прийняттям Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. № 2222 - ІV, в якому вміщено розділ ІІ “Прикінцеві та перехідні положення”.

Постало питання: як включити цей розділ в текст чинної Конституції? Якщо доповнити ним розділ XV Конституції, то в ній з’явиться незрозумілий і не пов'язаний з попереднім текст. А якщо додати його як самостійний розділ, то в Конституції виявиться два розділи з однаковою назвою. Тому в офіційному виданні Конституції України (Київ, Парламентське видавництво, 2006) не знайшли нічого кращого, як вмістити безпосередньо після тексту Конституції під заголовком “Додатки” витяг із Закону від 8 грудня 2004 р., в якому наведено зміст його прикінцевих та перехідних положень. Тут же в “Додатках” вміщено офіційні тлумачення до Конституції України у рішеннях Конституційного Суду України. Разом з тим, у цьому “офіційному” виданні Конституції України не знайшлося місця для Закону України “Про прийняття Конституції та введення її в дію” від 28 червня 1996 р., як це було зроблено у першому мініатюрному презентаційному виданні Конституції 1996 р., де вміщено вказаний Закон за підписами Голови Верховної Ради України та Президента України. Отже, прийняття окремо законів про введення в дію Конституції та конституційних законів – не справа смаку, а необхідність.

Член Конституційної Асамблеї 

Теплюк Михайло Олексійович, кандидат юридичних наук