До методології змін до Конституції України

25 жовтня 2012

Термін «методологія» сьогодні є чи найпопулярнішим як в теорії, так в практиці державотворення. У правовій науці майже кожен, хто займається дослідженням конкретної проблеми, вважає за необхідне висловитися з певного питання методології. Складається враження, що чим більше уваги приділяється даній темі, тим більше непорозумінь і плутанини в підсумку. І що ми маємо в результаті? А маємо те саме, що було в минулому, більше ста років тому, говорячи словами видатного філософа, теоретика і соціолога права Б. Кістяковського, «методологічне бездоріжжя». На сьогодні у зв’язку з початком роботи Конституційної Асамблеї тема методології внесення змін до Конституції України як ніколи є актуальною, а для їх розробників ще й дуже відповідальною. Відповідальними вони є перед суспільством, громадянами, президентом України. Не вдаючись до схоластичних і їм подібним визначенням методології, що характерно для іншої аудиторії, для мене методологія – це передусім справжнє наукове обґрунтування того, що в конкретному дослідженні забезпечує досягнення поставленої мети, слугує вирішенню намічених завдань, реалізації одержаних результатів. Повністю це поширюється на методологію внесення змін до чинної Конституції України. Звичайно, без врахування світового, зокрема європейського і власного досвіду розвитку конституціоналізму також не обійтись, бо такий досвід є живою емпіричною складовою методологічних вимог.  

У цьому відношенні, здавалось би, що внесення змін до Конституції повинно початись з визначення методологічних засад роботи Конституційної Асамблеї. Таким початком стало схвалення законопроекту про внесення змін до статті 98 Конституції, і це при тому, таке рішення Асамблея прийняла до  схвалення нею, а потім і президентом Концепції внесення змін до Конституції України. Але ж методологія передбачає певну логіку чи то дослідження, чи практичної діяльності. Питання, яка логіка закладена в наведеному рішенні Асамблеї?

   У   «Благонамірених   промовах»,   зокрема   в   нарисі   «У  погоні  за

ідеалами» Салтиков-Щедрін писав: «Якщо ми …взагалі маємо доволі неясні поняття щодо ідеалів, покладених в основу нашого життя, то особливоюбезладністю різниться наше відношення до одного з них, і самому головному– державі… Із усього видно, що вираз «держава» навіть в поняттях маси культурних людей не представляє нічого певного, а просто належить до числа слів, що випадково увійшли в повсякденну розмову і силою звички укоренились в ній... Але якщо така безладність в поняттях про державу панує в правлячих класах суспільства, то що ж повинні ми чекати від не просвітних людей!». І висновок письменника: «А між тим плутанина в поняттяхпризводить до плутанини і в практичному житті. Тут ми на кожному кроці зустрічаємо хабарництво, і з зухвалим обиранням казни, і з повною байдужістю до уплати податків, і, насамкінець, з особливим явищем, відомим під назвою сепаратизму». Наведені думки літературного класика не втратили своєї актуальності й сьогодні. У жодному науковому дослідженні теоретичних проблем держави я не зустрічав чогось, хоча би схожого нареалістичний аналіз того, що представляє сьогодні Українська держава. Це тільки Конституційний Суд у своїх рішеннях може, безкінечно повторювати положення статті 1 Конституції України, не задумуючись при цьому над тим, що Українська держава представляє собою в дійсності.           

Ухвалення 8 червня 1996 року Конституції України як незалежної і суверенної держави подало українському суспільству, передусім народові і громадянам надії, що країна буде рухатися шляхом демократії, верховенства права і законності відповідно до визначених нею принципів організації і діяльності державної влади, в тому числі президента, парламенту, центральних і місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, судової системи. Проте далеко не всі ці надії суспільства, народу і громадян оправдали себе на цей час. У чому кояться причини такого стану недовіри суспільства і громадян до публічної влади, державного устрою, захисту прав

людини і громадянина? Чому мовчить з цього приводу наука з її «сучасною методологією»? На мою думку вони полягають в наступному.

1. Розбіжність між Конституцією номінальною (писаною) і так званою «Конституцією реальною (дійсною)». Під час прийняття нового Основного Закону України не було чітко визначено форму державного правління. Ту класичну форму правління, яка впроваджена в демократичних країнах Заходу, в Україні за роки незалежності так і не було створено. На сьогодністало традицією визначати форму правління за обраним Президентом. Так, за перші роки незалежності України і в період приватизації державного майна всупереч демократичної, соціальної і правової держави розпочався процес формування так званої «корпоративної держави», де публічна влада поступово переходила до рук випадкових  політичних і бізнесових угруповань.

З середини 90-х років ХХ століття у форму правління поряд зі зміцненням корпоративності стали привносити місцеві звичаї і традиції, зокрема: дніпропетровські, галичансько-хуторянські, донбасівські (донецькі), за якими були «відлиті» відповідно дніпропетровська (1994-2004 рр.), галичансько-націоналістична (2005-2010 рр.) та нині існуюча донецька форми правління (з 2010 р.). За методами здійснення остання, а це - організація насамперед вищих органів державної влади – президента, парламенту та уряду України, їх ставлення до місцевих публічних органів влади і населення, майже завершила формування корпоративної держави.

Верховна Рада України за такою формою правління повністю перетворилась у декоративний, церемоніальний і неефективний парламент, фактично не маючий повноважень щодо здійснення контролю за діяльністю виконавчої влади, що для нього це має бути конституційним обов’язком. Подібний стан парламенту не є випадковим, оскільки у Конституції з явними перекосами визначені повноваження для президента і Верховної Ради, причому на користь першого, а Кабінет Міністрів повністю залежний і підпорядкований Президентові, як, до речі, й інші державні органи (Генеральний прокурор, Голова Служби безпеки і т.і.), де роль парламенту України є мінімальною.

Організована таким чином державна влада за методами її здійснення поступово трансформується в авторитарно-корпоративну форму правління, супроводжуючись соціальною демагогією, маніпуляцією конституційними принципами і законами України. За всі роки незалежності України як ніколи і швидкими темпами зростає чисельність державного апарату, незважаючи на неодноразово прийняті президентські укази та урядові постанови про його істотне скорочення. Відчуження державної влади від суспільства, народу, громадян досягло таких розмірів, що втрачається саме поняття Української держави. У зв’язку з цим правильно писав проф. О.Е. Лейст, що «держава – не «організація суспільства», а організація, яка знаходиться в суспільстві».

Сьогодні спостерігається явище, коли державна влада поглинула і суспільство, і саму державу. А там, де немає людей, стверджував відомий філософ і правознавець І.О. Ільїн, там немає і держави».

Синхронно, з установленням зазначених форм правління в суспільстві постійно зростала і набирала силу корупція в державних органах і бізнесових структурах. Особливо це позначилось на процесах проведення приватизації існуючих державних об’єктів, здійснення судової реформи, яка призвела до послаблення незалежності та безсторонності органів правосуддя або так                             званої «судової влади», а також падіння рівня професіоналізму суддів.

У діяльності органів публічної влади з’явився новий феномен корупції – «адміністративна корупція», що означає домовленість керівників державних органів (установ) з судами, в тому числі вищими їх інстанціями щодо вирішення справ на користь цих органів (установ) або їх посадових осіб, нехтуючи таким чином правами людини і громадянина. Тому в спорах між громадянином і державним органом завжди «перемагає» останній і якщо не в першій чи апеляційній судовій інстанції, то в касаційному суді така «перемога» заздалегідь гарантована.

Особливої уваги потребує Конституційний Суд України, діяльність якого, починаючи з серпня 2066 року і на даний час, викликає чимало сумнівів. На сьогодні цей єдиний в Україні орган конституційної юрисдикції представляє собою державну установу, яка фактично закрита від суспільства і громадян, є малоефективною,  неконтрольованою і без будь-якої відповідальності. Прийняті ним окремі рішення про відповідність Конституції України положень законів і щодо тлумачення Конституції та законів сприйняті в суспільстві, м’яко кажучи, неоднозначно, в тому числі у професійних колах – ученими, юристами, політологами, законодавцями. Не має сенсу називати ці рішення Конституційного Суду, хіба що рішення від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) [Вісник Конституційного Суду України. – 2010. - № 5. – С.36-46]. Даним рішенням визнано неконституційним Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 року № 2222-IV у зв’язку з порушенням парламентом України конституційної процедури його розгляду та прийняття, яке стало надто резонансним у суспільстві. Суд, вийшов далеко за межі своїх повноважень, відновивши дію Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року. Обійшовши статус «закон набув чинності», відірвавши від нього «конституційну процедуру розгляду і прийняття», Суд так і не надав чітких і вагомих аргументів, штучно дійшов до зазначеного висновку.

 В  інших  рішеннях  наведена  мотивація,  яка абсолютно не має відношення до вирішення справи по суті. Лише один приклад з цього приводу: рішенням від 26.12.2011 року № 20-рп/2011 визнав таким, що відповідає Конституції України положення п. 4 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону «Про Державний бюджет України на 2011 рік» щодо делегування Кабінету Міністрів України законодавчих повноважень встановлювати розмір і порядок соціальних виплат залежно від наявності коштів у Державному бюджеті. В якості аргументів цього рішення Суду наведені попередні рішення від 19.06.2001 р. № 9 (справа щодо стажу наукової роботи), від 02.11.2004 р. (справа про призначення судом більш м’якого покарання), від 17.03.2005 р. № 1/2005 (справа про надання допомоги по тимчасовій непрацездатності), від 24.03. 2005 р. № 2-рп/2005 (справа про податкову заставу) та інші, не маючі ніякого відношення до справи і даного рішення, що неприпустимо для будь-якого органу правосуддя.

Наведене свідчить про значні недоліки у формуванні складу Конституційного Суду України. На сьогодні спостерігається вкрай низький, за окремими винятками, професійний рівень суддів, чому сприяють явно спрощенні і формальні вимоги до кандидатів на посаду судді Конституційного Суду; закритість процесу ухвалення рішень, надто низька ефективність роботи, часті порушення судової етики (прийняття рішень у власній справі) порушення процедури розгляду справ, визначеної Законом «Про Конституційний Суд України» тощо. Давно назріла нагальна потреба в радикальному реформуванні єдиного в Україні органу конституційної юрисдикції, потребують перегляду і осмисленню щодо нього положень чинної Конституції та однойменного Закону.

Істотно змінилася політико-правова ситуація в Українській державі з прийняттям 8 грудня 2004 року згадуваного вище Закону 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України». До цього часу не вщухає дискусія, чого більше було під час його дії, плюсів чи мінусів? На мій погляд, до плюсів можна було б віднести наступне: обмеження повноважень Президента, надання Верховній Раді додаткових повноважень, зокрема у формуванні уряду, призначені на посаду та звільнені з посад головних посадових осіб і т. і., встановлення додаткових повноважень Кабінету Міністрів, його відповідальності перед парламентом, формування коаліції депутатських фракцій (конституційної більшості у Верховній Раді), посилення парламентського контролю і вимог до народних депутатів тощо. Зазначені та інші новели змін до Основного Закону призвели до більш чіткого розмежування повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів, парламентом, Президентом і урядом України. Основне ж полягало в тому, що Українська держава поступово набувала форми парламентсько-президентської Республіки, але не встигла завдяки рішенню Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року, за яким Україна знову стала тим, чим була до його прийняття – президентсько-парламентською Республікою, а точніше – президентською.

Мінусами внесених змін є відсутність в них системного характеру, чіткого визначення окремих положень (правил), зокрема щодо формування в парламенті коаліції депутатських фракцій. У з’ясуванні цього питання навіть Конституційний Суд заплутався, так і не зміг дати однозначне тлумачення ст. 83 Конституції, ухваливши з нього два протилежних рішення, як і у справі щодо конституційності Закону від 08.12.2004 р. № 2222-IV.

Зазначені мінуси у змінах до Конституції України сприяли перерозподілу в співвідношенні переваг політичних фракцій у парламенті, руйнуванню процесу політичного структурування у Верховній Раді, зміні процедури утворення в ній парламентської більшості тощо. По-різному скористалися ними депутатські фракції, зокрема утворена на нових засадах парламентська більшість сформувала власний механізм ухвалення законів та інших рішень Верховної Ради, ігноруючи будь-які законопроекти і пропозиції від парламентської меншості (опозиції), що аж ніяк не сприяло ні якості законів, ні ефективній роботі парламенту. Тим більше, що протиріччя між політичними силами в парламенті досить швидко трансформувались у внутрішні конфлікти між Президентом і Прем’єр-міністром, Верховною Радою і Президентом, що й спостерігало суспільство впродовж п’яти років з 2005 р. по січень 2010. За даний період Україні  було  завдано  серйозної шкоди іміджеві державі,  втрачалась довіра суспільства і громадян до всіх гілок державної влади. Сказався і політико-правовий менталітет правлячих політичних сил, сформований ще за радянських часів. Довгий час у вищих ешелонах влади точилися спори, яка особа перша в державі, а яка друга чи третя, викликаючи в суспільстві лише сміх і нарікання.

Варто зазначити, що жоден з обраних президентів не мав уяви, що таке держава, розуміючи та сприймаючи її по-своєму, з того місця, яке він залишив, ідучи в президенти. Не було в них чіткого уявлення щодо державної влади, здійснення її на засадах поділу на законодавчу, виконавчу і судову, а також щодо організації і функціонування місцевого самоврядування. Незважаючи на ухвалені закони про їх статус, принципи організації та діяльності, місцеве самоврядування до цього часу залишається прописаним лише на папері, а в дійсності його не існує. У системі публічної влади воно з’явилось мертвонародженим.

Свого часу певні надії щодо організації місцевого/регіонального самоврядування подавало створення Автономної Республіки Крим (далі – АРК). Перші роки її існування показали чималу ефективність її влади і населення в реформуванні політичних і соціально-економічних сфер життєдіяльності регіону. Закон АРК про вибори депутатів Верховної Ради автономії можна назвати унікальним актом, у якому було закладено квотний принципи забезпечення здійснення пасивного виборчого права кримськими татарами, вірменами, німцями, греками, болгарами, кримчаками і караїмами. Кожен з них отримав відповідне представництво у ВР АРК – 14 мандатів мали кримські татари, всі інші – по одному. Так було досягнуто політичної стабільності, збалансованості та гармонізації в міжнаціональних відносинах. Що спостерігаємо сьогодні?

У 1995 році Верховна Рада України прийняла Закон, яким скасувала Конституцію АРК і всі закони автономії. Замість того, щоб зважено і прискіпливо поставитись до проблем АРК, виявити допущені помилки і перевищення повноважень, силою Центру в ній було зруйновано все, що можна. Кримська автономія  зазнала  нищівного удару,  після якого вона  не може  оправитись до цього часу. Починаючи з 2005 року і на сьогодні усі найважливіші для АРК кадрові питання, на відміну від інших регіонів України (областей), вирішуються президентом і урядом України. На всі більш-менш значущі та відповідальні посади в органах та установах автономії, як правило, призначаються «професіонали» з іншої області, ніби в Криму таких професіоналів немає. Подібна практика, на мою думку, є хибною, а по суті є колоніальною, оскільки не враховує місцевий науково- інтелектуальний  ресурс,  виражає явно  зневажливе  ставлення  до  громадян,

для яких Крим від народження став і є малою Вітчизною.

Зважаючи на те, що розбудова Української держави за період після проголошення її незалежності і до цього часу йшла невизначеним шляхом, методом спроб і помилок, давно виникла нагальна потреба в розробці науково обґрунтованої Концепції державного будівництва в Україні, в тому числі організації державної влади, територіального устрою та місцевого самоврядування. Іншими словами, йдеться про те, як облаштувати Україну з реально розвинутим громадянським суспільством, реально демократичною, соціальною, правовою державою. Саме на цьому, вважаю, має базуватися Концепція змін до Конституції України та підготовка однойменного законопроекту.

П. Євграфов – член Конституційної Асамблеї канд. юридичних наук, суддя Конституційного Суду України у відставці