Лялюк О.Ю. - Конституційно-правовий статус автономних утворень в зарубіжних країнах

06 березня 2013

Лялюк Олексій Юрійович,

канд. юрид. наук, доцент,

завідувач сектору НДІ Державного будівництва

і місцевого самоврядування НАПрН України

 

Конституційно-правовий статус автономних утворень

в зарубіжних країнах

 

У зарубіжних країнах автономія трактується як важливий засіб децентралізації, демократизації, як форма врегулювання міжетнічних відносин і елемент адміністративно-територіального поділу, яка, користуючись самостійністю у багатьох сферах діяльності, найкращим чином вирішує питання економічного, соціального і культурного розвитку місцевих колективів. У Західній Європі за автономними утвореннями визнається майбутнє, оскільки вони найбільш ефективно сприяють розвитку регіонів, забезпечують національну згоду, причому територіальний підхід вважається основоположним під час створення автономних одиниць.   

Автономія фактично означає надання будь-якій частині держави (наприклад, Аландські острови у Фінляндії), декільком частинам держави (двом округам, населеним індіанськими племенами в Нікарагуа, двом округам, населеним гагаузами в Молдавії), всім однопорядковим одиницям держави (наприклад, областям в Італії), нарешті, всім різнопорядковим адміністративно-територіальним одиницям (префектури в Японії) внутрішнього самоврядування, самостійності у вирішенні власних місцевих питань.

Виникнення автономних утворень в зарубіжних країнах пов"язано з рядом чинників:

1. У світі не має жодної країни, де б разом з основною нацією (що дала назву державі) не мешкали представники інших націй, народностей чи етнічних груп;

2. Розвитком економічної, соціальної бази національних меншин, що змушує їх ставити питання про зміну своєї ролі на території держави, виокремлення з-поміж інших, надання більшої самостійності при розбудові національних традицій тощо.

3. Автономні утворення іноді створюються законом зверху (в Іраку), іноді попередньо проводиться референдум в районах передбачуваної автономії, після чого видається відповідний закон (Філіппіни).

Нерідко створення автономії є результатом тривалої і наполегливоїборотьби населення даної території, особливо якщо це населення характеризується етнічними особливостями (Корсика у Франції).

Компетенція автономних утворень може визначатися: Конституцією (Італія), спеціальними законами про конкретну автономію (Великобританія) або відповідним статутом, що видається самою автономією (Японія). Правове регулювання питань автономії містять Конституціях Бельгії, Данії, Італії, Іспанії, Норвегії, Фінляндії, Швеції, Російської Федерації та ін. Крім того, відповідні питання закріплені окремими актами внутрішнього законодавства: статутами про правовий статус автономних утворень Італії, Іспанії, острова Корсика у Франції, Фарерських островів та острова Гренландія у Королівстві Данія, Аландських островів у Фінляндії. Ці питання можуть міститись в окремих законах, зокрема, законах про статус парламентів саами в Норвегії, Фінляндії, Швеції, Акті про мови Фінляндії, Федеральному законі Російської Федерації "Про національно-культурну автономію" тощо.

У світі формування автономних утворень притаманне таким державам:

Італія (5 автономних областей), Іспанія, Великобританія (Північна Ірландія), Данія (острів Гренландія та Фарерські острови), КНР, Португалія (Азорські острови), Фінляндія (Аландські острови), Норвегія, Швеція (екстериторіальна автономія народу саами), Японія, Франція (о. Корсика), Ірак (Курдистан), Філіппіни, Узбекистан (Республіка Каракалпакія), Азербайджан (Республіка Нахічевань), Нікарагуа (2 округи на узбережжі Атлантичного океану, де мешкають Індіанські англомовні племена), Молдова (2 округи, де мешкають гагаузи), Таджикистан (Горно-Бадахшанська автономна область), Росія. Як бачимо, відповідні утворення притаманні як унітарним, так і федеративним державам.

         Особливе значення має класифікація видів адміністративно-територіальних утворень в зарубіжних державах, оскільки від цього залежить їх правовий статус. Так, під час утворення автономних утворень беруться до уваги такі чинники:

  1. Компактність проживання населення. У разі компактного проживання спільноти виникає територіальна корпоративна автономія. Така автономія зазвичай пов'язується з існуванням лінгвістичних спільнот. У разі розрізненого проживання частини населення (етнічних груп, національних меншин) — територіальна персональна автономія. Такі спільноти можуть створювати свої об'єднання, які в основному займаються питаннями культури, побуту, але можуть брати участь у політичному житті шляхом представництва (з правом дорадчого голосу) при деяких центральних органах держави.
  2. Особливості історичного, географічного, культурного характеру впливають на зміст територіальної автономії. Найбільш важливим різновидом автономії є територіальна автономія, яка за характером буває національно-територіальною та адміністративно-територіальною.

До національно-територіальної автономії належать автономії німецького населення в Італії (область Трентіно-Альто-Адідже); в Іспанії (Країна Басків, Каталонія, Галіція тощо); в Фінляндії — Аландські острови, заселені шведами; у Данії — Гренландія, заселена ескімосами. У КНР створено кілька видів національно-територіальних автономій тощо.

  1. Залежно від обсягу повноважень існують дві форми національно-територіальної автономії: політична (її часто називають ще державною, законодавчою) і адміністративна. Політична автономія має деякі ознаки державності, тобто володіє правом видання законодавчих актів по місцевих питаннях. Перелік цих повноважень зазначений у Конституції, наприклад в Італії, або визначається спеціальним законом, наприклад, в Молдові. В окремих випадках політичне автономне утворення має власне громадянство та власну Конституцію.

Адміністративна автономія не володіє правом видавати свої місцеві закони, хоча її представницькі органи видають нормативні акти в межах її повноважень. Однак у порівнянні зі звичайними адміністративними одиницями, які теж видають нормативні акти місцевого значення, адміністративна автономія володіє деякими додатковими правами (Китай), Азорські острови й острови Мадейра (Португалія), Шотландія і Північна Ірландія (Великобританія). Серед таких прав, як правило, закріплюються право законодавчої ініціативи в законодавчому органі влади країни (Конституції Грузії, Фінляндії), закріплена квота на обов"язкове представництво своїх мешканців у представницьких органах влади країни та уряді (Конституції Грузії, Данії), зазначена система органів влади та управління автономного утворення та їх статус (Конституція Азербайджану), регламентовано на особливому правовому регулюванні відповідної автономії, тобто з приводу функціонування автономії видається окремий законодавчий акт (Грузія), можливість видавати законодавчі акти (Італія, Іспанія). Адміністративно-територіальна автономія має більше прав, ніж звичайна адміністративна одиниця. Правове становище автономних утворень закріплене в Конституціях, а також в окремих статутах (положеннях про автономію).

Для багатьох вищевказаних держав характерний складний політико-територіальний устрій, правове регулювання яких визначено в конституціях та інших актах (статутах). У кожному автономному утворенні, як правило, формуються представницькі органи, які виконують законодавчу функцію та, у свою чергу, формують виконавчі органи. Останні мають політичну відповідальність перед представницькими органами. Окрім того, контроль за ними може здійснюватися центральною владою, зокрема, главою держави.

Як правило, компетенцію органів автономії визначають закони, прийняті національними парламентами. В Іспанії, Італії і Португалії компетенція органів автономії також встановлена в статутах.

Аналіз практики існування автономних утворень в окремих зарубіжних країнах засвідчує наступне.

Конституція Італійської Республіки від 22.12.1947 р. закріпила, що області є автономними утвореннями з власними повноваженнями і функціями згідно з принципами, встановленими в Конституції. Область виконує свої адміністративні функції, делегуючи їх провінціям, комунам, що також є автономними одиницями. В області діють обласна рада (законодавчий орган) і джунта на чолі з її головою (виконавчий орган). Кожна область має свій статут, який приймається обласною радою абсолютною більшістю голосів і затверджується законом республіки. В області перебуває урядовий комісар, який координує діяльність державної адміністрації.

Автономія областей Італії має не тільки адміністративний, але й законодавчий характер, оскільки область наділена правом видавати законодавчі норми з чітко визначеного у Конституції переліку питань. Зокрема, до таких питань належать: організація обласних органів; територія комун; місцева поліція; сільське господарство і ліси; полювання; ярмарки; допомога школі; благодійність; готельна справа і туризм; місцеві музеї та бібліотеки; обласні дороги і транспорт та інші. Окрім того, області наділені фінансовою автономією.

Цікавим є положення, що конституційним законом з урахуванням думки обласних рад може бути дозволене приєднання існуючих областей, створення нових областей з жителями не менше одного мільйона. Якщо обласна рада порушує положення Конституції, то президент уповноважений її розпустити, у тому числі з міркувань національної безпеки. В цілому ж Італія представляє політичну автономію з історичними відмінностями устрою окремих регіонів (Сицилія, Сардинія) або національним складом територій (Трентіно-Альто-Адідже, Венеція-Фріулі-Джулія).

Відповідно до Конституції Іспанії від 29.12.1978 р. територіальний устрій держави включає муніципалітети, провінції і засновані автономні співтовариства. Всі ці утворення користуються автономією при веденні своїх справ. Відмінності в Статутах різних автономних співтовариств в жодному разі не можуть надавати їм економічних або соціальних переваг. Таким чином, Конституція закріплює порядок встановлення справедливої економічної рівноваги між різними частинами території Іспанії. В країні здійснено демократичне поєднання територіальної та національної автономії. З метою економічного вирівнювання бідних і багатих регіонів був створений Компенсаційний фонд як фонд регіонального розвитку.

Конституція Іспанії не закріплює перелік областей, які утворюються. Іспанський законодавець визначив, що населення має право ініціювати процес формування таких територіальних одиниць. Сімнадцять автономних областей Іспанії мають право вносити законодавчі пропозиції, тобто обласні представницькі органи можуть впливати на законотворчу діяльність парламенту. Не допускається створення федерації автономних співтовариств, а угоди між ними можуть укладатися лише за погодженням з парламентом, при повідомленні його про характер і мету такої угоди.

У Конституції закріплюється система органів управління. Так, в межах автономних співтовариств функціонують законодавчі збори, які здійснюють контроль за діяльністю органів виконавчої влади — урядової ради. Автономні співтовариства мають власні джерела грошових надходжень. До їх компетенції належать широкі повноваження: організація органів місцевого самоврядування; зміна меж муніципалітетів; розвиток економіки; транспорт і дороги; громадські роботи; лісове господарство; землеробство і тваринництво; охорона навколишнього середовища; охорона здоров"я; соціальне забезпечення; розвиток культури, освіти, науки; місцева поліція та інші. Конституція Іспанії також закріплює виключну компетенцію держави у визначених сферах.

Якщо автономне співтовариство не виконує зобов"язання, передбачені Конституцією або іншими законами, чи його дії завдають шкоди загальнодержавним інтересам, то уряд може вжити необхідних заходів у примусовому порядку.

Своєрідністю відзначається автономія у складі Великобританії. У Північній Ірландії представницький та інші органи автономії були розпущені. Управління територією здійснює британський уряд. У Шотландії представницький орган не існує, проте функціонує регіональний орган виконавчої влади, та передбачена власна судова система. Окремі незручності аналізу конституційного регулювання відносин з автономними утвореннями у Великобританії пов'язані з відсутністю писаної Конституції, тому положення щодо автономних утворень містяться в спеціальних актах, що присвячені окремим територіальним утворенням. Їх аналіз показує, що тут прийнятий принцип спеціального представництва в британському парламенті та право законодавчої ініціативи через своїх представників.

На території Китайської Народної Республіки утворені: п"ять автономних районів, що відносяться до вищого рівня адміністративної автономії; три десятки автономних округів та більше ста двадцяти автономних повітів. Збори народних представників кожного виду автономії приймають Положення, що затверджується вищестоящими зборами. Органи самоврядування автономій втілюють загальнодержавну політику з урахуванням специфіки національних районів, округів, повітів. Органи самоврядування в районах національної автономії мають право розпоряджатися фінансами на місцях, планувати господарське будівництво місцевого значення, керувати справами освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, охороняти пам'ятники культури, формувати (з санкції уряду республіки) загони громадської безпеки для охорони порядку. Проте Китай продовжує залишатись централізованою унітарною державою. Навіть великі національні райони наділені обмеженою адміністративною автономією, адже перебувають під жорстким контролем вищих та інших державних органів.

У діючій Конституції Данії 1953 р. не міститься спеціальних положень, що регулюють статус автономних утворень і їх взаємини з центральною владою. Однак в окремих параграфах Конституції автономні утворення згадуються. Так, § 28 передбачає входження до складу центрального законодавчого органу Данії — Фолькетінгу — двох депутатів як від Фарерських островів, так і від Гренландії; п. 5 § 30 передбачає, що представництво Фарерських островів і Гренландії в Фолькетинге може встановлюватися спеціальним законом; відповідно до п. 8 § 42 спеціальним законом може регулюватися проведення референдумів в автономних одиницях. Крім того, § 86 Конституції закріплює, що "віковий ценз участі у місцевих виборах на Фарерських островах і в Гренландії може бути встановлений законом або на підставі закону". Гренландська автономія має власні органи влади.

Гренландські автономні органи наділяються досить широким колом повноважень відповідно до Акту "Про місцеве управління", який перераховує ті сфери, які відносяться до предметів відання гренландських властей. Однак на Конституційному рівні відповідні питання не регламентуються.

Особливість законодавчого регулювання правового статусу автономних утворень в Фінляндії полягає у тому, що Конституція Фінляндії не регламентує правовий статус Аланда, а містить лише деякі бланкетні норми. Крім того, з самої природи писаної неконсолідованої Конституції випливає, що правове становище архіпелагу повинно базуватися на окремому конституційному законі.

У даний час правовий статус Аланда регулюється Актом "Про Аландську автономію", прийнятого 16.08.1991 р. По суті, цей акт — статут Аландських островів, бо детально регулює всі питання самоврядної діяльності. Однак за юридичною природою він вище, ніж просто спеціальний акт про автономію, про що говорить особлива процедура його прийняття та скасування. Аландську автономію відрізняє національний фактор, а саме — проживання більшої частини шведської меншини на островах.

Французька Республіка гарантує корсиканському народу, як складовій частині французького народу право на збереження його культурних особливостей і на захист його специфічних соціальних та економічних інтересів, якщо вони не завдають шкоди національній єдності й цілісності Франції.

У 1991 р. Корсика стає новим територіальним утворенням Франції. Новий статус Корсики суттєво відрізняється від статусу інших регіонів Франції. Він тяжіє лише до статусу Французької Полінезії, що значиться як заморська територія Франції. Однак між ними є істотна відмінність. Заморська територія в Тихому океані володіє всіма повноваженнями, за винятком тих, які обмежувально резервуються за французькою державою. На Корсиці ж ситуація прямо протилежна: тут територіальна влада  має в своєму розпорядженні повноваження лише з тих конкретних питань, які закон їй надає.

Особливу увагу в аспекті конституційного регулювання статусу автономних утворень привертають окремі країни СНД. Всі країни Співдружності, що мають у своєму складі автономні утворення, підкреслюють органічний взаємозв'язок цілого (держави) і його частин (територіальних утворень), їх єдність. Так, Конституція Азербайджану визначає статус Нахічеванської Автономної Республіки в складі Азербайджану як його невід'ємної частини. У цій Конституції є спеціальна глава — IX, присвячена Нахічеванської Автономній Республіці. Згідно зі ст. 163 Конституції Азербайджану Нахічевань є автономною державою у складі Азербайджанської Республіки. Статус Нахічеванської Автономної Республіки встановлюється Конституцією Азербайджану і Конституцією Нахічеванської Автономної Республіки.

Узбекистан — єдина із зарубіжних держав СНД, яка визнає суверенний характер державної влади Республіки, що входить до її складу. Суверенітет Каракалпакстану охороняється Узбекистаном (ст. 70 Конституції Узбекистану). За Каракалпакстаном закріплено право виходу зі складу Узбекистану на підставі загального референдуму народу Каракалпакстан (ст. 74). Однак це рішення підлягає затвердженню вищим органом державної влади Узбекистану Олій Межліса (п. 5 ст. 77 Конституції Узбекистану). Передбачається, що відносини Узбекистану і Каракалпакстану регулюються договорами і угодами між ними в рамках Конституції Узбекистану.

У цілому зростає кількість різних форм автономії, їх різноманітність, збільшується чисельність автономних утворень у світі. Разом з тим в окремих країнах передбачені конституційні заборони щодо створення автономних утворень. Зокрема, Конституція Болгарії забороняє створювати територіальну автономію в країні, виходячи з того, що їй достатньо місцевого самоврядування.

У той же час, можливо виокремити загальні гарантії функціонування автономії в зарубіжних країнах, які, як правило, відображаються на конституційному рівні.

1. Однією з гарантій для збереження автономного статусу є "якість" закону про автономію, тобто чітке визначення порядку правового регулювання статусу автономії, порядку прийняття відповідного акту, який присвячений цим питанням, його юридичної сили. Чим конкретніший цей акт, чим більше він опрацьований з точки зору механізмів співпраці між центром і автономними органами, чим більше він містить процедури врегулювання суперечок і застереження про неможливість односторонньої його зміни чи скасування, тим більше визнання цього акта на рівні національного права, тим вище гарантії самої автономії. Норми, присвячені відповідним питанням містять Конституції Азербайджану (з указівкою на Конституцію Нахічевані), Грузії (з указівкою на конституційний закон щодо державно-територіального устрою), Данії (з указівкою на закони про автономні утворення та порядок їх прийняття), Узбекистану (з указівкою на Конституцію Каракалпакстану та її юридичну силу), Фінляндії (з указівкою на спеціальні закони щодо автономних утворень та закріплений в них же порядок прийняття та зміни), Республіки Ірак (з указівкою на чинність прийнятих в Курдистані законодавчих актів після його приєднання до складу республіки у вигляді федерального району), Сербії (з указівкою на прийняття спеціального закону щодо Косово та Метохії) та інші держави.

2. Ще однією гарантією автономії є закріплення положень про особливий статус автономної одиниці в Конституції або в конституційних законах. Традиційно такий особливий статус підкреслюється в Конституціях такими положеннями:

- закріпленням форми автономного утворення (Азербайджан, Грузія — автономна республіка, Узбекистан — республіка, Данія — автономна територія, Молдова — автономне територіальне утворення, Фінляндія, Сербія — автономна провінція, Іспанія — регіональні автономні об"єднання, Італія — автономна область, Філіппіни — автономний регіон, Пакистан — автономний штат, Корея — особлива провінція тощо);

- правом законодавчої ініціативи (Грузія, Фінляндія, Маврикій, Таджикистан);

- можливостями мати власних представників у вищих органах управління країни (Грузія, Данія);

- правом самостійно видавати законодавчі акти (Італія, Іспанія, Маврикій, Танзанія, Французька Полінезія);

- визначенням системи органів управління автономного утворення (Італія, Іспанія, Маврикій, Пуерто-Ріко);

- визначенням предметів відання автономного утворення та основних засад взаємовідносин з органами державної влади (Іспанія, Азербайджан, Молдова, Узбекистан (на підставі договорів), Португалія). Особливістю є норми Конституції Франції, згідно з якими адміністративно-територіальні утворення чи їх об"єднання можуть відступати в порядку експерименту по конкретному предмету відання та на визначений строк від законодавчих або підзаконних актів, що регулюють здійснення їх повноважень. Аналогічного підходу зазнають питання Французької Полінезії;

- правом на конституційне звернення щодо порушених прав автономії (Сербія, Іспанія);

- врахування думки населення або представницького органу населення при прийнятті рішень щодо території автономного утворення (Конституції Пакистану, Узбекистану, Таджикистану, Індонезії, "Союз М"янма");

- ускладнений порядок зміни положень законодавчих актів, що регламентують діяльність автономного утворення (Конституція Маврикія — 2/3 голосів членів Національних зборів, Конституція Молдови — 3/5 голосів обраних депутатів Парламенту);

- наявність власної судової системи в рамках автономного утворення (Конституція Об"єднаної Республіки Танзанія).

3. Важливою гарантією для автономії є те, щоб на основі положень Конституції або спеціального законодавства діяв механізм вирішення спорів між центром і автономною одиницею. В даний час у більшості країн спори між центром і автономним утворенням вирішуються Конституційним судом. Наприклад, відповідно до ст. 161 Конституції Іспанії Конституційний суд вправі вирішити спори про розмежування компетенції між органами держави і регіональними автономними об'єднаннями або між самими регіональними об'єднаннями. У ст. 134 Основного Закону Італії також наголошується, що Конституційному суду підсудні спори про компетенцію між державою та автономними областями. Однак в окремих конституціях містяться й альтернативні положення, зокрема, в конституції Узбекистану вказано, що спори між Республікою Узбекистан та Республікою Каракалпакстан вирішуються шляхом погоджувальних процедур.

4. Ще однією гарантією для автономії може вважатися наявність представництва автономної одиниці в органах центральної влади. Однак Конституції окремих держав, закріплюють норму для автономних утворень, які населені змішаними національностями, щодо пропорційного представництва представників від цих національностей у складі представницького органу автономного утворення (Сербія).

5. При розгляді поняття автономії важливим є і конституційне гарантування розподілу повноважень між центром і автономною одиницею. Тому краще чітко обумовлювати сферу виняткових правомочностей держави, власну компетенцію автономного утворення і перелік питань спільного відання.

6. Закріплення автономного статусу має гарантувати сталість переданих автономному утворенню повноважень з центру (Узбекистан). Сталість таких повноважень фактично залежить від складності внесення змін до Конституції чи органічного закону, яким регулюється статус автономного утворення.

7. Вирішення проблем фінансового забезпечення автономії також видається важливою гарантією для автономного утворення, оскільки здійснення ним своїх повноважень неможливо без доступу до фінансових коштів. Одним із способів надання фінансової самостійності автономії є дозвіл автономній владі збільшувати ставки податків. При цьому важливо закріпити засади власності, як матеріальну гарантію функціонування автономного утворення (Конституції Кореї, Молдови, Маврикію)

8. Питання про участь автономних утворень в міжнародній діяльності також одержує регулювання в конституціях зарубіжних країн (Португалія — право португальських автономій брати участь у переговорах про укладення окремих міжнародних договорів, Данія — право датських автономій вирішувати питання європейської інтеграції). Як правило, це стосується держав з федеративним устроєм (Сомалі) чи держав з пріоритетом регіоналістського розвитку (Італія, Іспанія).

9. Питання про взаємодію та співробітництво автономних утворень з місцевим самоврядуванням та іншими органами влади в державі (Сербія, Азербайджан, Узбекистан).

При розгляді автономії як форми врегулювання територіальної організації влади або міжетнічних відносин потрібно враховувати, що автономія може бути одним із заходів для вирішення національних питань та врахування особливостей розвитку відповідних територій. Автономія не може претендувати на окреме державне утворення, так як навіть при наявності великого обсягу правомочностей всі вони виходять від держави. Автономія не є синонімом незалежності та не порушує принципу державної єдності.

Автономне управління в зарубіжних країнах поєднує інтереси іншомовних, національних груп, етнічних меншин, які відчувають свою культурну, мовну відособленість, щоб дати їм можливості для збереження ідентичності і самостійного розвитку.

Однак слід враховувати, що успіх автономії обумовлюється рівнем політико-правової культури, громадянської правосвідомості, взаємної поваги інтересів держави та автономного утворення.