Доктрина конституційної перебудови: завдання та напрями реформи

25 жовтня 2012

Микола Васильович Оніщук,

президент Інституту правової політики,

доктор юридичних наук,

Заслужений юрист України

Конституція 1996 р. проголосила Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, визнала людину найвищою соціальною цінністю, закріпивши основні міжнародні стандарти прав людини, утвердила загальновизнані в усьому цивілізованому світі принципи та юридичні механізми народовладдя, створила об’єктивно необхідні правові основи функціонування та подальшого розвитку суспільства й держави.

Очевидно, чинний Основний закон втілив головні здобутки й напрацювання європейського конституціоналізму. Разом з тим гостра політична боротьба, яка передувала прийняттю Конституції, відсутність національного досвіду конституційного творення, запозиченість ряду положень з Конституції V Республіки і зумовила її половинчатість та компромісність, не дала можливості вирішити в тексті Основного закону всіх проблем переходу від посттоталітаризму до демократії.

Згодом потреби еволюційного розвитку України стали потребувати переосмислення положень чинної Конституції. Значні надії в цьому сенсі покладалися на проведення конституційно-правової реформи, яку було розпочато в грудні 2004 р. Однак її потенціалу не було використано. Брак високої мети реальної української політики призвів до перманентних політико-правових конфліктів, які мали наслідком деструкцію як для суспільства, так і для держави. Додайте до цього нещодавній реверс – повернення до Конституції 1996 р., і маємо Україну недореформованою, яка застрягла в просторі, по-суті, пострадянського розуміння конституціоналізму.

Не випадково останні конституційні зміни не стосувалися трансформації суті відносин між державою та громадянином. Ідеться про правове обмеження втручання держави в суспільне й приватне життя, оформлення системи відповідальності влади, механізму реалізації конституційних гарантій основних прав і свобод, створення запобіжників проти монополії будь-яких груп впливу або політичних партій, вищих посадових осіб і цілих повновладних інститутів.

Поступово держава й державне почали функціонувати як домінанти, виокремлюючи свій власний корпоративно-бюрократичний, а не суспільно корисний інтерес. Це, зокрема, проявлялось у правовому послабленні ряду провідних конституційних органів та політичних інститутів. Насамперед це стосується функціонування парламенту як повноцінного плюралістичного представницького органу, проведення чесних і прозорих загальнонаціональних виборів, тощо. Засади правової держави і верховенства Конституції дедалі більше набувають декоративного, а іноді й маніпулятивного характеру.

Таким чином, стан сучасного українського суспільства й політичних явищ в Україні об’єктивно потребує вдосконалення конституційного регулювання суспільних відносин. Необхідність і важливість змін до Конституції пояснюється насамперед потребою політико-інституційного дооформлення державності, відмежування від радянського правового спадку, втілення новітнього політико-правового бачення держави. На наш погляд, сучасна правова держава – це такий політико-правовий режим функціонування суспільства, де держава, керуючись принципом верховенства права, виступає засобом, гарантом реалізації та захисту прав людини й громадянина.

Отже, нам потрібна не нова Конституція, а втілення в існуючій нового характеру взаємин між громадянином і суспільством, з одного боку, і владою – з іншого. Такі зміни мають сприяти досягненню визначеної в чинній Конституції України головної мети, пов’язаної з розвитком і зміцненням демократичної, соціальної, правової держави. Вони повинні врахувати зауваження й пропозиції Венеціанської комісії та Парламентської асамблеї Ради Європи, усунути в змісті Основного закону існуючі недоліки, зокрема недостатність механізмів гарантування конституційних прав і свобод людини й  громадянина; вади в організації та функціонуванні державного механізму; очевидно гіпертрофований централізм; недосконалості системи стримувань і противаг, неефективність існуючої територіальної організації влади, смислові неузгодженості. Зміни до Конституції мають відкрити шлях до проведення давно назрілих правових реформ (ідеться про реформу публічного адміністрування, адміністративно-територіальну, судово-правову, а також місцевого й регіонального самоврядування).

Зупинимося лише на ключових питаннях, які, на наш погляд, є основою сучасної доктрини конституційної перебудови України. Серед них - вдосконалення механізмів реалізації влади народом, тобто розвиток народовладдя, і з цієї площини – формування й удосконалення системи організації публічної влади й механізмів її контролю.

Удосконалення механізмів реалізації влади народом – розвиток народовладдя.

Розвиток народовладдя, або ж питання вдосконалення механізмів реалізації влади народом, має принципове значення в доктрині конституційного оновлення. Адже воно безпосередньо пов’язано з формуванням влади, розвитком представницької демократії, а також з безпосередньою участю народу в здійсненні влади.

Загальновідомо, що в демократичних країнах формування влади відбувається шляхом виборів. Забезпечення широкої участі громадян у виборах, їх прозорості, вільного волевиявлення, сталості виборчого законодавства і виборчого процесу повинні визначати мету й становити зміст конституційних змін.

Зокрема, вважається за доцільне доповнити й розкрити зміст принципів виборчого права, спрямованих на зміцнення гарантій реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України. Крім того, що вибори є прямими та відбуваються на основі загального й рівного виборчого права шляхом таємного голосування, необхідно встановити, що всі виборці мають однакову кількість голосів на виборах і голосують особисто; вибори є вільними, і виборці самостійно вирішують питання їх участі у виборах; виборцям гарантуються умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення під час голосування.

Важливо закріпити періодичність виборів, визначити конституційні терміни їх проведення, розвести в часі вибори Президента України, народних депутатів і органів місцевого самоврядування (хоча і в рамках одного виборчого циклу). На часі – через засоби конституційного регулювання забезпечити неспотворюваність народного волевиявлення, запровадити систему відкритості партійних списків і з огляду на недорозвинутість політичної культури, елементів імперативності представницького мандата.

Необхідним видається запровадження інституту народної законодавчої ініціативи, коли (на вимогу певної кількості громадян, які мають право голосу, наприклад, від 100 до 500 тис.) законопроект може бути внесено до парламенту та розглядається позачергово. За народною ініціативою (на вимогу не менше 1,5 млн громадян України, які мають право голосу) може бути подано законопроект про внесення змін до Конституції або про нову редакцію Конституції України.

Очевидно, що також назрілим є конституційно унормувати положення про скасувальний референдум (народне вето) та право на конституційну скаргу.

Удосконалення потребують положення чинної Конституції щодо меж використання референдної демократії. Ідеться про розширення права меж застосування, як всеукраїнського, так і місцевих референдумів та визначення їх предмета. Зокрема, встановити, що на загальнонаціональних референдумах вирішуються питання національного суверенітету: зміна території, участь у міждержавних об’єднаннях, схвалення змін до Конституції, тощо. Рішення, ухвалені за наслідками реалізації такої форми народного волевиявлення, мають бути обов’язковими та не потребують додаткового затвердження будь-якими конституційними органами. Саме на конституційному рівні, а не рішеннями Конституційного Суду України, має бути визначений порядок введення в дію рішень, ухвалених на референдумі.

Удосконалення системи організації публічної влади.

Дискусії навколо найбільш прийнятної форми правління для України давно тривають у науковому середовищі, особливо гострими вони є в політичних колах.

Відразу зауважимо, що ми є прихильниками змішаної або парламентсько-президентської форми правління. Досвід показує, що саме такий політичний режим притаманний країнам перехідного періоду від тоталітаризму до демократії і що саме такий режим виступає надійним запобіжником повернення до автократичних форм правління. Адже і президентська, і тим паче парламентська республіки дуже вибагливі до політичної культури. Вони існують й ефективно діють лише в країнах з усталеними демократичними традиціями, де у свідомості громадян і в практиці державотворення утвердилися принципи верховенства права, економічного й політичного плюралізму, визначилися та закріпилися правила парламентаризму, створено реальну систему багатопартійності. У протилежному випадку такі республіки дуже швидко продукують авторитаризм, у тому числі парламентський.

Однак, на наше переконання, сьогодні визначальним у питанні вдосконалення системи організації влади є не так вибір форми правління, як створення нових конституційних балансів, сучасної та ефективної системи стримувань і противаг. Відомий французький філософ Шарль Монтеск’є стверджував, щоб запобігти зловживанню владою, необхідний такий порядок речей, за якого різні влади мали б змогу взаємно стримувати одна одну.

Слід зазначити, що вдосконалення системи стримувань, противаг і балансів набуває в доктрині конституційної перебудови особливого значення як об’єктивна потреба з огляду на політичну незавершеність і недостатню зрілість української демократії, відсутність прямих кореляцій між інтересами громадян, нації, держави та корпоративними цінностями й завданнями політичних партій, слабкий вплив громадянського суспільства на владні інституції.

Основними доктринальними чинниками, які визначають зміст удосконалення системи стримувань і противаг, є: закріплення неоднакових форм і способів формування окремих гілок влади; встановлення різних термінів їх повноважень; визначення чітких дискретних повноважень кожної з них; послідовне проведення в життя демократичних принципів організації та діяльності органів державної влади та їх посадових осіб; встановлення конституційно-правової відповідальності за допущені порушення дискретності; здійснення належного конституційного контролю за діяльністю суб’єктів владних повноважень з метою забезпечення верховенства права у їх взаємовідносинах.

У цьому контексті стрижнем конституційних змін мають стати перехід до бікамералізму; роз’єднання джерел формування основних гілок влади, насамперед судової; забезпечення єдності й цілісності виконавчої влади – усунення існуючого її дуалізму.

Утвердження бікамеральної побудови українського парламенту – Національних зборів, його двопалатної структури з одночасним зменшенням загальної чисельності народних обранців до 350 осіб, дасть можливість:

  • збалансувати владу й забезпечити функціональну стабільність вищого законодавчого органу;
  • розширити представницьку демократію та посилити процеси децентралізації, запровадити конституційний механізм рівного представництва регіонів;
  • підвищити якість законотворчого процесу, розмежувати функції нормотворення й державотворення.

Двопалатний парламент має поєднувати в собі і політичне, і територіальне представництво.

Нижня палата – палата депутатів, будучи обраною шляхом прямих виборів за пропорційною системою відкритих списків, має стати органом політичного представництва народу. Крім законодавчої функції, на нижню палату парламенту покладається відповідальність за формування уряду й контроль за його діяльністю. Неспроможність призначити уряд і затвердити програму його діяльності має наслідком розпуск  нижньої палати парламенту та її дострокові вибори.

Верхня палата – сенат – має обиратися прямими виборами (по дві особи від областей і м. Київ) за мажоритарною системою та представляти громади регіонів України. Передбачається ротація сенаторів кожні три роки, що дасть можливість забезпечити наступність і стабільність у здійсненні влади. Цьому ж має слугувати й підвищений віковий ценз депутатів верхньої палати (35 років). Сенат на відміну від нижньої палати не може бути розпущеним.

Сенат покликаний взяти на себе повноваження щодо кадрових призначень, які не є урядовими, а також схвалення рішень Президента України у сфері оборони й безпеки. На сенат покладаються функції призначення виборів Президента України, вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів обласних, Київської міської, районних рад, рад громад, голів громад, а також дострокового припинення повноважень цих органів за поданням Президента України. Таким чином, за сенатом закріплюються установчі повноваження, які загалом відбивають важливу установчу роль верхньої палати парламенту.

Вважаємо також за необхідне спростувати поширену в українському суспільстві тезу, що начебто бікамералізм сприяє федералізації країни або навіть провокує її розпад. Такі побоювання не мають під собою наукового підґрунтя й не знаходять свого практичного підтвердження. Бікамералізм є історично давньою та однією з найбільш поширених форм організації законодавчого органу влади в унітарній державі. У Європі більшість унітарних країн зі стійкою традицією бікамералізму, зокрема Великобританія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Франція, Польща. Хоча між федералізмом і бікамералізмом існує зв’язок, водночас він не має зворотного характеру. Історії невідомі прецеденти розпаду країни або переходу до федеративного устрою внаслідок діяльності двопалатних парламентів загалом і верхніх палат зокрема.

До європейських стандартів пропонується обмежити обсяг недоторканності парламентарів: народний депутат без згоди палати депутатів, (сенатора без згоди сенату) не може бути затримано чи заарештовано. Проте притягнення до кримінальної відповідальності здійснюється в загальному порядку, аж до набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього, що має наслідком припинення повноважень народного депутата чи сенатора.

         Важливим кроком в удосконаленні системи стримувань і противаг повинно стати роз’єднання джерел формування основних гілок влади.

На відміну від чинної Конституції України пропонується весь склад Кабінету Міністрів України формувати в парламентський спосіб, тобто з одного джерела – палатою депутатів, яка водночас має бути наділена широкими повноваженнями щодо контролю за діяльністю уряду й перед якою він (Уряд) відповідальний. При цьому запровадження парламентської інвеститури, тобто схвалення парламентом Програми діяльності уряду з одночасним затвердженням складу Кабінету Міністрів України, дасть змогу утворити сильну, стабільну виконавчу владу, спроможну до ефективного співробітництва з представницьким органом. Парламентська інвеститура уряду обумовлюватиме логіку його парламентської відповідальності: невідповідність, як і неефективність дій уряду визначеним у Програмі умовам спричинятиме постановку в палаті депутатів питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.

Саме така модель організації виконавчої влади та її взаємодії із законодавчою відповідає завданню утвердження в національній державно-правовій системі змішаної форми правління в умовах незавершеності розвитку парламентаризму.

Повноваження Президента України зосереджуються на питаннях зовнішньої політики, національної безпеки й оборони. У його компетенції – і так звані «резервні» повноваження у випадку нездатності парламенту (сформувати уряд). При цьому державні адміністрації перетворюються в префектури, із закріпленням за ними функцій контролю за дотриманням законодавства місцевими громадами.

Одним з фундаментальних завдань державно-правового розвитку країни (а відповідно, і конституційно-правової модернізації) є децентралізація влади в Україні, оскільки ресурси ефективного впливу на стан справ на місцях саме виконавчою гілкою влади в рамках існуючих організаційних систем управління й нормативно-правових реалій, почали себе вичерпувати.

Дедалі більш очевидним стає необхідність зміни як самої системи управлінського впливу на життєзабезпечення суспільства,  так і перерозподілу сфер відповідальності між урядом і місцевим самоврядуванням, тобто децентралізація існуючої системи влади.

Не випадково,  що децентралізація нині є таким же важливим чинником ефективного суспільного розвитку, як демократія, верховенство права, конкурентна економіка. Існує надзвичайно мало прикладів успішних країн, які б мали автократичну модель правління, і, навпаки, чи не всі розвинуті демократичні й заможні країни є децентралізованими. Звідси очевидний постулат, що децентралізація є неодмінною умовою та засобом не тільки конституційної, а й суспільної модернізації.

Потребує перегляду й існуюча система територіально-адміністративного поділу (влаштування) країни. Вона (а це вже дедалі очевидніше) набуває ознак архаїчності. Ідеться про те, що цю систему було сформовано в часи тотального державного, насамперед ідеологічного контролю за суспільством, починаючи з хутора й закінчуючи столицею. Як це не дивно, але саме в цій адміністративно-територіальній системі координат, сформованій за радянських часів, ми живемо й нині.

Питання навіть не в тому, яка модель – соціальна чи економічна має бути взята за основу нової просторової адміністративно-територіальної побудови (це питання дискусії й пріоритетів), а в тому, щоб визначитися з межами двох складових у публічній системі управління – державного й регіонального (муніципального).

Рухатися тут необхідно знизу вверх (а не навпаки), спираючись на принцип повсюдності й повновладдя місцевого самоврядування. Хоча низка останніх законодавчих рішень, зокрема, закон про розмежування земель державної та комунальної форми власності рухають країну в протилежну сторону.

Необхідно також позбутися фінансової та організаційної неспроможності територіальних громад, для чого принципово переглянути як безпосередньо  систему формування місцевих бюджетів, так і їх джерел, включаючи введення податку на нерухомість, включення землі за межами населених пунктів до юрисдикції місцевих громад тощо. Місцеві громади, регіональне самоуправління мають бути відповідальними й спроможними забезпечувати переважну більшість вітальних (життєвих) потреб членів своїх громад.

Удосконалення механізмів контролю влади, захисту прав людини.

У сучасній доктрині конституційної перебудови України важливе місце відводиться питанням удосконалення механізмів контролю влади.

При цьому йдеться про встановлення як дієвого парламентського контролю, так і створення такої судової системи, яка  забезпечує ефективний захист прав людини й контроль за діями публічних інститутів влади. Зокрема, ідеться про запровадження усталеної в практиці розвинутих зарубіжних країн форми парламентського контролю за урядом, а саме: інституту інтерпеляції, тобто відповідальності Кабінету Міністрів України в її класично-європейському конституційному форматі.

Потребує конституційного унормування й діяльність уповноваженого з прав людини з тим, щоб після його висновків про порушення прав людини невідворотно наступала відповідальність винних осіб, здійснювалися заходи органами, які наділені відповідною компетенцією, для унеможливлення повторення цих порушень у майбутньому.

Зміни до Конституції України мають створити конституційну основу для реформування судової системи, перетворити суди й правосуддя в справжніх гарантів реалізації та захисту прав людини й громадянина.

Залишаючи поза рамками обговорення такі важливі напрями, як добір суддівських кадрів, їх підготовка й перепідготовка, дисциплінарна відповідальність суддів та інше, зупинимося на вузлових елементах необхідних  конституційних змін. Серед них:

  • запровадження інституту мирових суддів;
  • закріплення конституційних гарантій створення в Україні суду присяжних як суду факту;
  • зміна порядку формування Вищої ради юстиції, з метою забезпечення у її складі більшості суддів, обраних безпосередньо суддівським товариством;
  • збільшення вікового цензу суддів до 29 років;
  • виведення політичних органів (парламент і Президент) із процедури призначення суддів;
  • скасування першого призначення суддів на п’ятирічний термін;
  • обрання на посади голів місцевих й апеляційних суддів та їх заступників зі складу суддів відповідного суду;
  • встановлення окремого бюджетного фінансування кожного суду.

Щодо порядку внесення змін до Конституції України.

Оцінюючи існуючи наукові думки й пропозиції політиків з цього приводу у розрізі нормативного змісту рішень Конституційного Суду України від                        3 жовтня 1997 р. № 4-зп (справа про набрання чинності Конституцією України), від 5 жовтня 2005 р. № 6-рп (справа про здійснення влади народом) і від                     16 квітня 2008 р. № 6-рп (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі), необхідно зауважити, що не існує іншого шляху внесення змін до Конституції України, ніж передбаченого чинною Конституцією України.

Доктринальні положення визначають, що прийняття Конституції є актом установчої влади, яка належить народу; внесення змін до Конституції, прийняття нової редакції або нової Конституції України на референдумі за народною ініціативою є можливим. Однак ця можливість настає лише після внесення змін до XIII розділу Конституції України та за наявності відповідних норм у законах України, які регулюють ці відносини.

Мебельный фургон грузовое такси в Днепре